Проблемы правовой охраны ресурсов Арктической зоны
Начало XXI в. было отмечено новым этапом исследования Арктической зоны как международного пространства. Этому способствует сокращение ледового покрова, которое происходит в силу потепления климата. Достоянием широкой общественности стали новые карты рельефа дна Северного Ледовитого океана. В ходе последних Российских экспедиций изучались хребты Ломоносова и Менделеева, а также зоны стыка этих хребтов с континентальным шельфом. 1 августа 2008 г., достигнув Северного полюса, российская экспедиция установила на морском дне Государственный флаг Российской Федерации и взяла пробы грунта. Российская сторона вновь поставила вопрос о границах континентального шельфа приарктических государств.
Чрезвычайно уязвимая, но богатая природными ресурсами Арктическая зона пока не защищена фундаментальным договором, объединяющим Россию, США, Канаду, Данию, Норвегию, а также Исландию и Швецию. В 1990-е гг. по проблеме защиты арктической среды был принят рад международных деклараций. Уже не первое десятилетие действует Международный арктический научный комитет (МАНК), а также Программа арктического мониторинга и оценки.
В 1996 г. был создан Арктический совет, направленный на координацию и взаимодействие между государствами с привлечением объединений коренных народов и других жителей Арктики, особенно по проблемам устойчивого развития и защиты арктической окружающей среды. Большая часть программ и проектов связана с экологическим измерением устойчивого развития. Эти программы и планы призваны обеспечить предупреждение, готовность и реагирование на чрезвычайные ситуации, защиту арктической морской среды, сохранение арктической фауны, оценку влияния на климат Арктики.
Свыше десятка лет своего существования Арктический совет закладывает прочную основу для продолжения сотрудничества во имя устойчивого развития в Арктике. В его программах и проектах принимают участие ЕС, МОК, ЕЭК ООН.
В международно-правовой науке продолжаются споры о режиме Арктики. Наиболее близки позиции России и Канады.
Как известно, два названных государства придерживаются доктрины национальных секторов, что отразилось в их национальном законодательстве. Суть ее — в признании особых прав (но все-таки не суверенитета) названных держав в своем «треугольнике», основой которого является арктическое побережье государства, а вершиной — Северный полюс1Если в пределах ее национального сектора возникнет (или будет открыт) какой либо остров, то Россия зарезервировала за собой право распространить на этот остров свой суверенитет.. Однако США, Дания и Норвегия официально не объявляли об их правах на соответствующие секторы Арктической зоны.
Спорная доктрина национальных секторов не может и не должна быть основанием для нарушения принципиальных положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Согласно названной Конвенции, на Арктическую зону распространяются режимы внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа, открытого моря. В силу этих норм государственная граница приарктических держав проходит по внешней границе территориального моря. Острова и архипелаги в пределах российского сектора являются территорией Российской Федерации. Ведь еще Российская империя (в 1916 г.) и СССР (в 1925 г.) заявляли о включении в свой состав всех земель, являющихся продолжением на север Сибирского континентального плоскогорья. Таким образом, в части островов и архипелагов доктрина национальных секторов имеет под собой твердую почву. Однако как раз на многих принадлежащих России островах и архипелагах российская арктическая деятельность совсем недавно переживала явный упадок, что вызывало тревогу российской общественности.
Нередко на международном уровне ставился вопрос об интернационализации Арктической зоны в пользу ведущих государств и их объединений (Китай, Евросоюз и т.д.). Но в любом случае острота разнообразных проблем арктической зоны рано или поздно заставит международное сообщество подписать международный договор об Арктике. Неудивительно, что уже почти полвека действует Договор об Антарктике 1959 г. Как представляется, в случае разработки и подписания приарктическими и иными государствами фундаментального международного договора об Арктике российской стороне целесообразно настаивать на включении в данный договор:
- системы природоохранных норм, запрещающих или ограничивающих транспортировку опасных материалов и грузов;
- требований к усиленному поиску и использованию альтернативных нефти и газу источников энергии в арктической зоне;
- положений по сокращению присутствия вооруженных сил (ВМФ и ВВС) всех государств в Арктической зоне.
Участниками этого гипотетического договора, по всей видимости, станут не только приарктические государства. Ими вполне резонно захотят быть все ведущие государства мира.
Через российский сектор проходит Северный морской путь (далее — Севморпуть), признанный национальной коммуникацией России. Севморпуть приходится главным образом на внутренние морские воды, территориальное море, исключительную экономическую зону России; лишь некоторые участки трасс проходят в открытом море. С 1991 г. Севморпуть открыт для судоходства иностранных государств, что предусматривается в российском законодательстве. Суда под иностранными флагами имеют доступ к трассам Севморпути на недискриминационной основе, но под контролем Администрации Севморпути при Минтрансе России и специальных российских навигационных служб.
В силу массивности ледового покрова и сложных метеорологических условий высока опасность гибели судов, в том числе из числа танкерного флота, что может повлечь за собой загрязнение арктических вод опасными и вредными веществами. Между тем арктические природные комплексы чрезвычайно уязвимы. В свое время, в 1969—1970 гг., совершилось экспериментальное плавание танкера «Манхэттен» в условиях канадских полярных вод. Оно выявило высокие риски для деятельности в этих водах танкерного флота.
Для решения задач обеспечения безопасности судоходства и предотвращения загрязнения, вызванного транспортной деятельностью, в 1998 г. был разработан Международный кодекс безопасности судов, осуществляющих плавание в полярных водах (иное название — Полярный кодекс). В Полярном кодексе предусмотрены повышенные требования к конструкции судов, их остойчивости, делению на отсеки, а также к средствам предотвращения загрязнения морской среды. В Полярном кодексе предусматриваются и повышенные требования к экипажу: его составу, квалификации и опыту плавания в полярных водах. Однако Полярный кодекс — акт международного «мягкого» права, плод международной инициативы, не являющийся обязательным.
Серьезным загрязнителем вод является и военно-морской флот (ВМФ), в том числе и подводный. При этом негативное воздействие со стороны ВМФ скрыто завесой секретности. Но помимо усиления контроля над ВМФ перед законодателем и правоприменителем стоит задача демилитаризации Арктики.
Исключительное экономическое значение для будущего имеет мощный горнопромышленный пояс Севера России (он охватывает и Арктическую зону). Но параллельно с освоением месторождений полезных ископаемых происходят негативные процессы: загрязнение, засорение и истощение природной среды. Добыча углеводородов на шельфе и их транспортировка в полярных водах (пока только в проектах) являются одними из наиболее опасных видов антропогенного воздействия на природу. Известно, что увеличение объемов перевозки нефти морскими судами приводит к росту случаев и объемов разлива нефти.
Риски при освоении нефтегазовых месторождений на Арктическом шельфе выше, чем в других районах Мирового океана, что обусловлено сложными природно-климатическими условиями, необходимостью применения уникальных технологий и оборудования, недостаточным уровнем развития инфраструктуры. В России для обеспечения необходимого уровня безопасности морской деятельности создается Комплексная системы безопасности освоения минерально-сырьевых ресурсов континентального шельфа. Ведь со временем именно на континентальный шельф переместится центр добычи углеводородов.
В российской части Арктики интенсивное хозяйственное освоение при устарелости и изношенности оборудования порождает все те же экологические проблемы, что и в остальной России. Но в силу уязвимости экосистем Арктической зоны экологические опасности резко вырастают в своей значимости. Кроме того, имеющиеся проблемы обостряются из-за накопленного десятилетиями экологического вреда. Этот вред не сводится только к радиоактивным захоронениям на дне морей или к нефтяным разливам.
В свое время промышленное освоение не было в должной мере продумано с точки зрения охраны природы. Промышленность нередко подрывала основы традиционного природопользования аборигенов, в том числе наносила ущерб оленеводству. Вокруг промышленных предприятий концентрация тяжелых металлов такова, что почвы и растительность повсеместно деградируют.
Еще в советское время научная общественность била тревогу в связи с отравлением промышленными сточными водами рек и озер на Крайнем Севере, систематическим отставанием строительства очистных сооружений. В ряде приарктических регионов России сточные воды очищаются до нормы только на 1%. Остаются актуальными нереализованные предложения научной общественности перейти на замкнутую технологию производства, прежде всего на Крайнем Севере2Состояние природной среды Кольского Севера и прогноз ее изменения: Сб. / Отв. ред. докт. биолог, наук В.В. Крючков. — Апатиты: Кольский Филиал АН СССР, 1982.-С. 24-4/..
Особое беспокойство вызывало и вызывает состояние крупнейшего водоема Кольского Севера — озера Имандра. За полвека антропогенного воздействия (загрязнение токсичными и эвтрофирующими веществами, тепловое воздействие) вода, донные отложения, биоресурсы озера оказались буквально отравлены.
Произошедшее в последние годы сокращение российского гражданского флота привело к стихийным «кладбищам кораблей» на побережье и прибрежных акваториях, негативно влияющим на окружающую природную среду.
Вопросы защиты морской среды, в том числе и арктической, регламентируются в федеральных законах от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации». Однако особых акцентов на защиту Арктической зоны законодатель не делает.
Правда, создана и с каждым годом ширится система особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения. Охраняемые зоны включают ряд арктических водных объектов. В числе заповедников функционируют Большой Арктический, Остров Врангеля, Кандалакшский, Усть-Ленский, Гыданский и Таймырский биосферный. Предлагается расширить сеть постов для осуществления мониторинга, а также завести особый кадастр территорий, которым в прошлом был нанесен экологический ущерб.
В России неоднократно ставился вопрос о принятии подробного и эффективного федерального закона об арктической деятельности. На протяжении последнего десятка лет разрабатывались законопроекты «Об Арктической зоне Российской Федерации», «О Северном морском пути». Однако на каком-то этапе законотворческий процесс не раз останавливался.
Как справедливо отмечал Президент России Д.А. Медведев, нужно «сформировать прочную нормативно-правовую базу, регулирующую деятельность в Арктике»3Ильин А. Арктике определят границы // Российская газета. — 2008. — № 4753. —С. 3.. Требуется также законодательно определить границы Арктической зоны в самой Российской Федерации, а посредством международных договоров — внешние границы континентального шельфа России.
В настоящее время назревают условия для разработки и принятия Федерального закона «О деятельности Российской Федерации в Арктике». В связи с принятием такого закона потребуется внесение изменений и дополнений также в акты экологического и транспортного законодательства России.
Существует альтернативная идея включать в отраслевые законы специальные главы, посвященные особенностям тех или иных правовых режимов в Арктической зоне. Но такой способ может привести к потере концептуального подхода законодателя к экологическим проблемам Арктики. Параллельно высказывается предложение разработать и принять технические регламенты, охватывающие арктическую деятельность. Однако создание системы технических регламентов — процесс долговременный, а устанавливать обязательные, но адекватные технические требования нужно уже сейчас.
Итак, для обеспечения концептуального подхода российского законодателя было бы целесообразно разработать и принять Федеральный закон «О деятельности Российской Федерации в Арктике». В будущем законе целесообразно предусмотреть более строгие экологические требования не только к недропользованию (в особенности к добыче углеводородов), но и к деятельности торгового и рыболовного флота, а также ВМФ. Нельзя игнорировать также вопросы поиска, апробации и использования альтернативных источников энергии (например, ветровой, солнечной), а также поощрения такого многообещающего направления, как экологический туризм.
К сожалению, российское законодательство на предмет альтернативных источников энергии очень немногословно. В Федеральном законе «Об исключительной экономической зоне» Российской Федерации имеется ст. 17 «Производство энергии путем использования приливов, течений и ветра». Согласно этой статье, производство энергии нетрадиционном путем осуществляется российскими и иностранными хозяйствующими субъектами и компетентными международными организациями на основании лицензии. Лицензия выдается федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природных ресурсов только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Условия и порядок выдачи указанной лицензии и методы производства названной энергии определяются федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природных ресурсов по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, определяемыми Президентом и Правительством России.
В приведенных актах не предусматривается поощрение бизнеса в перспективном деле освоения альтернативных источников энергии (приливов, течений, ветра). Как представляется, необходимо заложить в законодательстве определенные экономические стимулы развития этой деятельности. К их числу могут относиться льготные кредиты, налоговые льготы и др. Данное предложение может быть реализовано и в будущем законе «О деятельности Российской Федерации в Арктике».
В связи сданными инициативами представляет интерес правовое регулирование разнообразных отношений в арктической зоне зарубежных государств. Особый интерес представляет Канада, выходящая к Арктике широким фронтом. Канада — первое государство, еще в 1904 г. отразившее свое присутствие в этом регионе на географических картах. 27 июня 1925 г. Канада издала Закон «О северо-западных территориях». В данном законодательном акте была воспрещена иностранная деятельность без разрешения канадской стороны. В 1926 г. Канада создала Заповедник арктических островов, северные границы которого упираются в пределы канадского сектора. В 1970 г. в целях предотвращения загрязнения этого региона с судов юрисдикция Канады на прибрежные воды была распространена до 100 миль от берега.
В связи с северными территориями в Канаде действует целый ряд законов: «О предотвращении загрязнения вод Арктики» (1970 г.), «О внутренних водах на севере» (1970, 1985 гг.), «Об океанах» (1996 г.), «Об индейцах» (1970, 1979 гг.).
В целях предотвращения загрязнения арктических морей в законодательстве Канады предусмотрена обязанность собственника судна, которое будет плавать в пределах арктической зоны, предоставить уполномоченному государственному органу доказательство платежеспособности в размере предела ответственности, установленного законом. Достаточным доказательством платежеспособности является страховой полис. Под действие приведенных требований подпадают не только морские суда, но и береговые предприятия, деятельность которых может вызвать загрязнение арктических вод. Наряду с гражданской ответственностью в законодательстве предусматривается и административная ответственность в виде крупных штрафов за непредставление доказательства платежеспособности, за несанкционированный сброс загрязняющих веществ.
К сожалению, Россия сильно отстает от других северных государств в части правового регулирования и стимулирования арктической деятельности.
Изложенное выше позволяет сделать некоторые выводы. Освоение природных ресурсов должно быть сопряжено с их охраной и, по возможности, с восстановлением. В условиях повышенной чувствительности арктических экосистем к техногенным воздействиям выбор той или иной хозяйственной деятельности должен быть особенно тщательно продуман. Этот выбор должен способствовать устойчивому развитию северных территорий и не углублять без того запущенные экологические проблемы. Для борьбы с загрязнениями в Российской Арктике следует вводить технологии замкнутого цикла. Только так можно повысить качество жизни тамошних обитателей, обеспечить здоровую среду и благополучие для коренных малочисленных народов России. Именно такая концепция должна быть положена в основу российских федеральных и региональных законодательных актов по Арктике, а также государственных программ относительно арктических регионов.