Водное право

Общие актуальные вопросы правового регулирования водных отношений в России и за рубежом


На основе анализа водных правоотношений в государствах Евросоюза и Северной Америки можно уверенно сделать вывод о более высоком уровне развития как водного законодательства, так и институтов управления водным хозяйством, нередко основанном на бассейновых подходах. Кроме того, успешно развивается тенденция саморегулирования: многие вопросы в области использования и охраны вод решаются объединениями водопользователей.

Бассейновое управление: зарубежные образцы и российская действительность

Большое значение в США и государствах Евросоюза приобретает всестороннее развитие партнерства водопользователей, деятельность экологической общественности, органов местного самоуправления и, наконец, государственных органов власти. Основой для взаимодействия различных участников водных отношений являются бассейновые органы управления. Бассейновые механизмы управления отрабатывались в нашей стране уже несколько десятков лет. Однако довольно длительное время превалировали директивные начала в управлении российским водным хозяйством. Это вызывало существенную критику как со стороны отечественных, так и со стороны зарубежных специалистов.

Вне сомнения, представительство в полноправных бассейновых советах всех уровней власти отвечает федеральному устройству и развитию институтов местного самоуправления. Однако наиболее отработанные механизмы «бассейновых парламентов» имеются в государствах, не являющихся официально федерацией. Речь прежде всего о Французской республике, унитарной по своему государственному устройству, а также об Испанском королевстве, автономии которого обладают-таки некоторыми признаками субъектов федерации.

После неоднократных обращений российское руководство приняло принципиальное решение об изменении в системе управления водным хозяйством. В Водной стратегии России до 2020 г. концептуально заложено формирование системы и организация деятельности бассейновых советов, которые из координационных органов поэтапно превратятся в органы, принимающие важные управленческие решения в рамках бассейнового округа. По замыслу Правительства РФ именно бассейновые советы станут ключевым элементом управления водным хозяйством и проводником реализации новой водохозяйственной политики России.

Развитие представительных начал в бассейновом управлении водным хозяйством может сочетаться с отработанной практикой межведомственных соглашений, комитетов и комиссий, практикующихся долгое время в США.

В свою очередь, в Японии давно отработаны принципы, подходы и методы, связывающие государственное управление не с бассейнами рек и озер, а с морями. Как нами указывалось ранее, правовой режим морских акваторий и побережья обеспечивается специальной Ассоциацией по охране окружающей среды Внутреннего моря, в которую входят все заинтересованные участники водных отношений. Наряду с Ассоциацией функционируют и совещательные органы. Однако в любом случае принципы и подходы законодательства Японии так же гидрографичны, как и бассейновые подходы законодательства Франции и Испании.

Самоорганизация водопользователей в России и за рубежом

Ассоциации водопользователей — необходимый элемент полноценных водных правоотношений, показатель их зрелости. Они создаются по инициативе хозяйствующих субъектов, заинтересованных в развитии водного хозяйства. В этих условиях государство снижает свою нагрузку в области использования и охраны водного фонда, а также управления водным хозяйством. В частности, сокращаются также государственные заботы в области орошения или, напротив, осушения земель. Однако это, безусловно, не освобождает названных участников водных правоотношений от соблюдения требований природоохранного законодательства.

Государство Евросоюза и Северной Америки пошли по пути ассоциации водопользователей уже давно. Для них это привычная форма самоорганизации участников водных правоотношений, что вполне соответствует укоренившимся и практически непрерывным традициям. В определенной мере самоорганизация водопользователей — признак гражданского общества. При этом в странах СНГ таких длительных и продуктивных традиций нет. В то же время вот уже не первый год действует Закон Республики Таджикистан от 15 ноября 2006 г. № 243 «Об ассоциации водопользователей». Данный законодательный акт призван заложить правовые основы организации, управления и деятельности ассоциации водопользователей. Эти некоммерческие организации предназначены для эксплуатации и обеспечения содержания ирригационных систем в общественных интересах. При этом, согласно ст. 2 Закона, ирригационная система включает в себя очень многое: ГТС, каналы, водохранилища, трубопроводы, насосные и водоотводящие скважины, иную инфраструктуру, относящуюся к водному хозяйству.

Членами ассоциации водопользователей являются предприниматели и юридические лица, обладающие правом пользования землей для производства сельскохозяйственной продукции. В области сельскохозяйственного водопользования ассоциации водопользователей являются связующим звеном между единичными хозяйствующими субъектами-сельхозпроизводителями (дехканами).

Ассоциация водопользователей создается с целью сохранения, использования внутрихозяйственных ирригационных систем, находящихся в совместном и индивидуальном пользовании, для справедливого, эффективного, своевременного распределения воды между ее членами и другими водопользователями, сбора средств оплаты водообеспечения, разрешения споров между членами и другими водопользователями по распределению и использованию воды.

В свою очередь, основными задачами ассоциации водопользователей являются:

  • заключение договоров с управлениями водного хозяйства для обеспечения водой зон обслуживания ассоциации водопользователей из источников;
  • управление оросительными системами в зоне обслуживания ассоциации водопользователей и распределение воды на договорных условиях между членами ассоциации водопользователей и теми, кто не является членом ассоциации водопользователей;
  • управление, содержание, реабилитация, ремонт и улучшение оросительных систем в зоне обслуживания ассоциации водопользователей и, при необходимости, осуществление строительных работ;
  • приобретение, монтаж, замена и содержание гидротехнического оборудования в зоне обслуживания;
  • учет объема и качества использованной воды, представление статистических отчетов в уполномоченные государственные органы по регулированию и использованию воды;
  • сбережение и предотвращение загрязнения воды в зоне обслуживания ассоциации водопользователей;
  • проведение мероприятий по эффективному использованию, охране и улучшению мелиоративного состояния земель;
  • обучение членов и других водопользователей водосберегающим способам орошения и использованию новой техники и технологии полива;
  • разрешение споров, возникающих в период водопользования между членами ассоциации и другими водопользователями, а также при хранении, использовании оросительной сети.

Законодателем предусматривается Устав и учредительный договор, а также органы управления ассоциации водопользователей. К числу последних относится общее собрание, правление и ревизионная комиссия.

Согласно ст. 18 Закона, ассоциация водопользователей имеет право быть собственником различного имущества. Кроме того, данная ассоциация с согласия собственника принимает на свой баланс основные фонды оросительных систем в зоне обслуживания ассоциации для эксплуатации и содержания.

В то же время ассоциация водопользователей не имеет права продажи или сдачи другим организациям в аренду для эксплуатации основных фондов оросительных систем, имеющихся на своем балансе. В случае ликвидации ассоциации водопользователей эти фонды по принадлежности возвращаются прежним владельцам.

В завершение можно отметить, что в рассматриваемом законе Таджикистана отражена специфика страны. В частности, упоминается высыхание и уменьшение водных запасов, что свойственно для этой «памирской» республики.

В ВК РФ 1995 г. не было подробного правового регулирования деятельности водохозяйственных организаций. В ходе разработки проекта ВК РФ 2006 г. предлагалось ввести понятие и определить статус объединений водопользователей. Они понимались как коммерческие организации, добровольно созданные водопользователями для представительства интересов и защиты прав своих членов во взаимоотношениях с органами государственной власти и местного самоуправления. Данное предложение не было отражено в принятом ВК РФ 2006 г. Но в рамках водного законодательства отсутствуют какие-либо запреты на объединения водопользователей.

В Федеральном законе от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» лишь самым общим образом предусматривается привлечение или создание специализированных организаций в области мелиорации. Это необходимо для того, чтобы мелиоративные системы не оставались без содержания и ремонта при распределении мелиорированной земли между физическими лицами. При всей своей немногословности данные нормы федерального закона создают подспорье для дальнейшего нормотворчества (прежде всего регионального).

Кроме того, водному законодательству субъектов Российской Федерации было бы целесообразным уделить внимание, а при необходимости — стимулировать образование землепользователями и водопользователями мелиоративных объединений. Прежде всего это относится к субъектам РФ, лежащим в степных и иных засушливых зонах, а значит страдающим от маловодья.

Концессии — перспективная форма государственно-частного партнерства

Необходимым элементом регулирования в области водною хозяйства является государственно-частное партнерство (инвестиционные соглашения, концессии и т.д.) Концессионное водопользование интенсивно развивалось за рубежом еще с конца XIX — начала XX вв. Так, например, в США, Швейцарии, Норвегии, Италии при гидротехническом и гидроэнергетическом строительстве сложился концессионный порядок водопользования. Поэтому некоторые стороны водных правоотношений можно оценивать как концессионные.

В Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» предусматривается институт концессионных соглашений, существенно отличающийся как от коммерческой концессии, так и от собственно концессии природных ресурсов (леса, СРП). По концессионному соглашению, одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать, а также эксплуатировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (объект концессионного соглашения), а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. При этом право собственности на существующий или будущий объект концессионного соглашения оговаривается за концедентом, которым могут быть Российская Федерация, субъекты Российской Федерации или муниципальные образования.

Правовая конструкция концессионных соглашений позволяет частному инвестору существенно сокращать свои затраты за счет того, что государство примет на себя часть расходов на строительство, реконструкцию и даже использование того или иного объекта недвижимости, который позволяет эксплуатировать природные ресурсы. Таким образом закладывается основа для того, чтобы государство и частный бизнес совместными усилиями налаживали экономическую инфраструктуру страны (прежде всего транспортную и энергетическую).

Согласно ст. 4 названного Закона, к числу объектов концессионных соглашений относятся гидротехнические сооружения, объекты производства, передачи и распределения электрической и тепловой энергии, системы водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, элементы водного транспорта (суда, порты, пристани, причалы).

Для российского водного хозяйства особенно важно, что концессионные соглашения позволяют частному инвестору на выгодных для себя условиях реконструировать старые и нередко изношенные ГТС, прорыв которых может обернуться для страны стихийными бедствиями. Не следует предавать забвению и планы строительства новых ГТС в Сибири и на Дальнем Востоке. Для строительства и реконструкции ГТС необходимо предоставить в пользование концессионера и водный объект либо его часть (заводь, затон, рукав, гавань), задействованные деятельностью концессионера. Оформляться это должно, сообразно ВК РФ, через решения о предоставлении водного объекта в пользование или через договора водопользования. Следует отметить, что условия означенных решений и договоров призваны обеспечивать экономное и экологически ответственное использование водных объектов.

В настоящее время концессионные соглашения позволяют модернизировать системы водоснабжения и обеспечить растущее население водой. В связи с этим показателен пример г. Ростова. В этом городе 140 лет назад три купца на основе концессии создали систему водоснабжения. Теперь, благодаря частным инвестициям на сумму 40 млн. долларов, бюджетным деньгам и средствам водоканала, сообща удалось решить проблему водоснабжения на долгие годы.

Кроме того, концессия может послужить на благо водного транспорта и обслуживающей его инфраструктуры. По ряду причин уникальные транспортные коридоры (канал «Волго-Дон», путь «Волго-Балт», гидроузлы на Волге) стремительно теряют свою пропускную способность и нуждаются в комплексной реконструкции, в дноуглубительных работах. Основной «камень преткновения» — недофинансирование. На содержание водных путей с их ГТС и шлюзами из бюджета выделялось не более 60% средств от потребностей. Вот почему сейчас для модернизации и оптимизации внутренних водных путей требуются независимые от бюджета источники — частные инвестиции концессионеров.

Данные инициативы будут особенно актуальными в связи с тем, что планируется поэтапное открытие внутренних водных путей для «чужого» флота, которые по своему состоянию должны быть безопасны и обустроены под технические характеристики иностранных судов.

Чтобы механизм концессий заработал в полную силу, нужны налоговые льготы для концессионеров, сокращение их платы за концессию с учетом государственного регулирования тарифов на услуги, оказываемые концессионерами. В ряде случаев целесообразны компенсации убытков, понесенных концессионером на первом этапе строительства в ожидании предстоящей прибыли. Приведенные замыслы были реализованы в Федеральном законе от 30 июня 2008 г. № 108-ФЗ «О внесении изменений в Федеральном законе "О концессионных соглашениях" и в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Все это позволяет считать концессию перспективной формой государственно-частного партнерства, что справедливо и для водного хозяйства.

Экологическая кодификация в России и за рубежом

Глубина и длительность экологического, в том числе и водного, кризиса в России и за ее пределами наводит правовую мысль на идею о разработке и принятии Экологического кодекса. При помощи этого фундаментального акта, как правило, хотят поставить заслон от наступающего экологического неблагополучия. Экологические кодексы действуют во Франции, Швеции, Казахстане. Не первый год обсуждается вопрос об Экологическом кодексе российской общественностью.

Во Франции Экологический кодекс скорее является аккуратным сводом ранее принятых законов, например Закона «о воде». Этот Кодекс не был создан путем творческого преобразования сложившихся правовых институтов и норм. Более глубокая проработка и переработка накопленного правового материала происходит в ФРГ — при основательной подготовке Экологического кодекса.

В настоящее время в России также идет процесс создания Экологического кодекса. Ученые и практики задаются вопросами: созрела ли для него правовая система России? Будет ли он включать природоохранный блок норм, содержащийся в Земельном, Лесном, Водном кодексах, других отраслевых законах?

Имеются опасения, что в случае перемещения блока природоохранных требований из отраслевых законов и кодексов в единый Экологический кодекс будет нарушаться логика эколого-правового регулирования. Ведь нельзя продуманно регламентировать общественные отношения по использованию земель, лесов, вод, недр без нормирования, лимитирования, ограничения использования этих природных богатств в целях их сохранности и воспроизводства. Так, например, нельзя допускать чрезмерные заборы пресной воды, истощающие речной бассейн. Если же отраслевые законы будут лишены экологических приоритетов, то их содержание рискует стать слишком гражданско-правовым, с чем трудно согласиться.

В последнее время звучат предложения по выработке блока природоохранных норм в рамках Экологического кодекса без перемещения в него природоохранных требований из отраслевых законов. Такой «двухэтажный» подход может привести к тому, что Экологический кодекс станет чрезмерно декларативным и не будет учитывать специфики каждого вида природных ресурсов. Между тем природоохранные требования ЗК, ВК, ЛК РФ при всех своих слабостях лучше учитывают специфику отдельных видов природных ресурсов. Следовательно, и в «мягком» варианте Экологического кодекса мало логики и мало смысла.

Тем не менее подобный акт нашел бы свое место и был бы оправдан на уровне СНГ в качестве модельного, но не национального закона.

Разработка отечественного Экологического кодекса требует поэтапности и выверенности, она не должна привести к упрощению и сокращению отраслевых правовых норм по использованию и охране природных ресурсов. Если законодатель потеряет специфику правового регулирования водных, лесных, горных, фаунистических отношений, то это ухудшит качество правового регулирования. Но в целом для создания Экологического кодекса российская правовая система еще не созрела.

В то же время понятно, что отказ от Экологического кодекса не означает отмену или ослабление правотворческой и правоприменительной деятельности государства в области охраны окружающей среды, в том числе применительно к водным отношениям.

Isfic.Info 2006-2023