Особенности водных правоотношений в ряде государств Азии и Африки
Япония — государство-архипелаг, состоящий из 4 тыс. островов с протяженной береговой линией. При этом половина береговой линии Японии существенно изменена берегозащитными сооружениями, дорогами, либо возникла в результате искусственного осушения, развития портов и городов.
После второй мировой войны бурный экономический подъем существенно ухудшил состояние окружающей среды, в том числе водных ресурсов. Японский архипелаг потрясали случаи массовых отравлений и скандальных судебных разбирательств.
Согласно Конституции 1947 г., охрана окружающей среды была в значительной части возложена на местные органы управления. Ряд законов 50-х гг. XX в. предусматривал совместное решение экономических и экологических задач. В конце 60 — начале 70-х гг. XX в. была принята серия природоохранных законов, охватывающих и водные отношения. Тогда же было создано Управление по охране окружающей среды с обширными административными полномочиями, включая административные санкции (1971 г.).
Япония приняла Закон о реках еще в 1896 г. По тем временам это был довольно всеобъемлющий акт. Затем в области водных отношений были приняты следующие законы: об охране вод от загрязнения промышленными отходами (1958 г.), о срочных мерах по строительству систем водоочистки (1963 г.), о реках (1964 г.), о специальных мерах по охране окружающей среды Внутреннего моря (1978 г.).
«Новый» Закон о реках (1964 г.) охватывает использование и развитие водных ресурсов, контроль за наводнениями и меры смягчения ущерба, управление землями и речной водой, охрану речной среды. Согласно Закону в редакции 1997 г., использование речной воды, сплав леса и бамбука, занятие земельных участков, выемка грунтов, камней и продуктов реки (очевидно, ил), строительство в пределах речной зоны санкционируется администраторами реки. К числу последних в зависимости от значения водотока принадлежат Министр строительства, главы префектур. К разрешениям «привязана» плата за пользование перечисленными видами водопользования, регулируемая постановлениями японского правительства, но являющаяся доходом соответствующей префектуры.
Понятие «река» определяется как общественный водоток, составляющий единое целое с сооружениями по его управлению. К числу последних относятся не только ГТС, но и набережные, противопаводковые насаждения. Следует признать данные положения Закона Японии схожими с нормами ВК РФ 2006 г. о поверхностном водном объекте как о единстве водной толщи и сопряженной с ней земли.
Японским законодателем разработано понятие «фундаментальная политика управления рекой» — продуманное управление использованием и охраной общественных водотоков, отраженное в специальных планах развития реки.
Япония проводит жесткую политику в части охраны морей. В 1978 г. был принят Закон о специальных мерах по охране окружающей среды Внутреннего моря. Правовой режим морских акваторий и побережья обеспечивается специальной Ассоциацией по охране окружающей среды Внутреннего моря, в которую входят 13 прибрежных префектур, 5 городов, промышленные круги, общественные организации и др. Функционирует также совещательный Совет по охране окружающей среды Внутреннего моря. Для обеспечения чистоты морской среды и охраны побережий был разработан «Базовый план» по предотвращению загрязнения, модернизации систем водоочистки и переработки отходов, наблюдению за качеством воды. Добыча строительных материалов запрещена. В ряде мест со дна моря извлекается загрязненный грунт.
Упомянутый Закон о специальных мерах по охране окружающей среды Внутреннего моря 1978 г. и принятый на его основе «Базовый план» нацелены на сохранение естественного морского побережья (приливно-отливных зон, пляжей, «морских лугов») и на рекультивацию прибрежных земель.
Очагами промышленного развития, а значит и мощного антропогенного воздействия, являются порты. С 1985 г. реализуется государственная программа «Порты и бухты в XXI в.», нацеленная на защиту интересов настоящих и будущих поколений при развитии и освоении береговой зоны. За государственный счет происходит восстановление испорченных земель, строительство искусственных островов. В частности, парками объявлены многие акватории Внутреннего Японского моря вместе с островами.
В настоящее время в Японии действует 27 основных законов по охране окружающей среды, включая контроль за загрязнением морской среды. Кроме того, уже около полувека действуют близкие по предмету регулирования законы «О гаванях (заливах)» 1950 г., «О рыболовстве» 1950 г.
В Китайской Народной Республике (КНР) сложился мощный водохозяйственный комплекс. До 1995 г. было построено свыше 80 тыс. водохранилищ, в том числе 374 крупных. Общая емкость всех водохранилищ составляет 17% всего годового речного стока. Было построено 30 тыс. шлюзов, 240 тыс. км противопаводковых дамб. Только на берегах Хуанхэ построено свыше 5 тыс. км дамб. Однако при обваловании рек процесс осадконакопления в их руслах ускоряется, глубина рек уменьшается, а их пропускная способность снижается. Это требует нового наращивания дамб и валов. В результате многовекового строительства в нижнем течении река Хуанхэ оказалась выше окружающей местности на 6—7 м, а валы прорываются в среднем один раз в 2,5 года.
За последние полвека сведение лесов, осушение и заиление озер, интенсивная эрозия, сужение русел ряда рек вывела некоторые речные экосистемы из равновесия и способствовала, с одной стороны, вредному воздействию вод, а с другой — прогрессирующему загрязнению, засорению и истощению водного фонда Китая. С 1870 г. источником разрушительных наводнений является река Янцзы. Разрушительное наводнение 1998 г., отмечено рекордным подъемом воды. Человеческие жертвы и огромный хозяйственный ущерб заставили государство перейти к крупномасштабным программам восстановления лесов и озер как гибких естественных регуляторов стока. Причины начавшейся реабилитации природной среды Китая кроются в слабой действенности плотин и прочих искусственных сооружений.
КНР стала проводить интенсивную экологическую политику с конца 70-х гг. XX в. Выразилось это в нормах Конституции КНР об ответственности государства и его органов за состояние окружающей среды, за обеспечение и защиту экологических прав граждан. Эти положения иллюстрируют экологическую функцию социалистического государства.
В 1979 г. был принят Закон КНР об охране окружающей среды, затем в его развитие были приняты законы по отдельным видам природных ресурсов: об охране окружающей среды морей и океанов (1982 г.), о предотвращении загрязнения водной среды (1985 г.), о предотвращении загрязнения атмосферы (1987 г.), о степях КНР (1987 г.), об охране диких животных и растений (1988 г.). В КНР используется и правовая форма кодексов: Водный кодекс 1988 г. и Лесной кодекс 1979 г. В 2002 г. принят закон о системе оценки влияния на окружающую среду.
В КНР первые акты экологического права были малоэффективны, а само законодательство отличалось ограниченностью. Противоречивой является распространенная в Китае ситуация, при которой законы по борьбе с загрязнением принимаются на общегосударственной уровне, а их выполнение возложено на местные власти, отвечающие также и за промышленное развитие. В 90-е гг. XX в. 80% промышленных сточных вод сбрасывались в водные объекты без обработки.
Впоследствии в КНР произошло ужесточение и уточнение требований законодательства. Наладился более строгий экологический контроль, была конкретизирована юридическая ответственность, уточнилось управление. Накопившаяся судебная практика свидетельствует о современной тенденции по закрытию многих заводов, очищаются многие китайские озера. Позитивную роль играет и активизация экологической общественности в различных гидрологических границах. В то же время известны экологические аварии в бассейне Амура, когда отходы нефтехимических и других предприятий с китайской стороны попадают в Амур, убивая все живое и создавая трудности для водоснабжения нижележащих российских городов (Хабаровска и других).
В КНР действует Министерство городского и сельского строительства и охраны окружающей среды; оно же занимается охраной вод. В то же время некоторые экологические функции есть и у Министерства металлургической промышленности, под контролем которого находятся многие виды загрязнения окружающей среды. По статистическим данным, увеличение числа металлургических предприятий и рост выпуска их продукции сочетается со снижением некоторых сбросов от металлургического производства. Тем не менее металлургическая промышленность как источник загрязнения является предметом серьезного беспокойства.
За разросшееся водное хозяйство отвечает образованное в 1993 г. Министерство водного хозяйства. В его ведении находятся составление и реализация программ водопользования, вопросы комплексного использования водных ресурсов, сельскохозяйственное орошение, управление источниками водоснабжения, борьба с паводками и эрозией почвы. Подобная централизованная система управления водными ресурсами характерна отраслевым подходом с элементами ступенчатости: министерству было решено подчинить семь бассейновых водных управлений по рекам Янцзы, Хуанхэ, Хуайхэ, Хайхэ, Чжуцзян, Сунгари и Ляохе, а также озера Тайху. Соответствующие водные органы работают при провинциальных, уездных и местных властях.
Согласно решениям Государственного совета КНР в течение нескольких лет проводилась реформа водного хозяйства. Были внедрены системы (частного) подряда и аренды, разрешена продажа малых водохозяйственных объектов крестьянам, был создан ряд водохозяйственных предприятий и акционерных обществ. В результате водное хозяйство повысило уровень техники и доходности. Основные доходы водного хозяйства приходятся на водоснабжение, гидроэнергетику, рыбное хозяйство, водохранилища.
Реформа водного хозяйства отразилась на дальнейшем развитии водного законодательства. Головной водный закон — Водный кодекс КНР — неоднократно изменялся. В КНР приняты и действуют законы о предупреждении эрозии почв, о борьбе с паводками и некоторые другие. Принято большое количество административных правил и нормативов, большинство городов и уездов страны ввели систему лицензирования на использование воды. В водном законодательстве нашло свое отражение введение платности водопользования. Согласно Положению о накоплении и использовании фондов водохозяйственного строительства, опубликованному Государственным Советом КНР в феврале 1997 г., было предписано отчислять 3% от общих фондов центральных и местных правительств на поддержку строительства важных водохозяйственных объектов центрального и местного значения. В декабре 1997 г. была образована Китайская Компания водохозяйственных капиталовложений, которая стала контролировать поступление и использование средств, предназначенных для водного хозяйства.
В 90-е гг. XX в. КНР заключила ряд комплексных двухсторонних соглашений об охране окружающей среды с соседними государствами (Индия, Монголия, Южная и Северная Корея, Япония), но не с Россией. Эти соглашения предусматривали рациональное использование водных ресурсов и охрану водной среды. Граница с Индией проходит по Гималаям, характеризующимся обилием ледников и снежников. Эти важнейшие хранилища пресной воды особенно важны как резерв водного хозяйства Китая, они подлежат занесению китайской стороной в специальный Каталог ледников. У России с Китаем наметилась «болевая точка» в виде верховьев Иртыша, который начинается в Китае, а далее течет по Казахстану и по России. Китай проводит работы по отводу воды из Верхнего Иртыша на свои нужды; это грозит маловодьем на Иртыше ниже по течению.
В период мусульманского завоевания водные и земельные правоотношения в Индии строились на основе норм исламского права, устанавливавшего верховную собственность на природные богатства высшего сюзерена. В колониальный период англичане создали свое водное законодательство. Оно было развитием англо-индуистской и англо-мусульманской правовых систем, разработанных на базе источников права «туземцев» и их покорителей.
Водное хозяйство Индии во многом сводилось к забору воды из реки распределению поливной воды. Первоначально ирригационные сооружения контролировались Ост-Индской компанией, но в 1867 г. при введении прямого управления британской короны английское правительство выкупило все сооружения у компании и приступило к строительству новых оросительных систем. Некоторые ирригационные системы были рассчитаны действовать только в те годы, когда запаздывали (или обходили стороной) приносящие дожди муссоны. Колонизаторы объявили, что все права на водные источники, водотоки и водоемы естественного и рукотворного происхождения принадлежат самой Британской империи.
Это нашло свое выражение в Законе о регулировании ирригации, судоходства и дренажа в Северной Индии от 11 февраля 1873 г. На всей территории, подпадающей под действие закона, государство имело право использовать и контролировать в целях общественной пользы «воду всех источников и рек в текучих и искусственных руслах и всех озер и водных бассейнов с естественно находящимися там водами». Ирригационное строительство по объему инвестиций уступало только железнодорожному, а все затраты покрывались путем взимания водного платежа с крестьян. В начале XX в. в сфере водного хозяйства активизировался национальный капитал; в 1915 г. фирма индийского бизнесмена Тата запустила свою ГЭС.
За полвека суверенитета Индия добилась существенных успехов в ирригационном деле. В 1951—1966 гг. площадь орошаемых земель возросла вдвое. Во многих штатах республики строятся государственные ирригационные системы, некоторые из них входят в состав гидроузлов комплексного назначения. Крупнейшими из них являются ирригационная система Бхакра-Нангал на р. Сатледж, Хиракуд на р. Маханди, Тунгабхадра, Чамбал. С 1972 г. на границе с Пакистаном строится Раджастханский канал длиной 680 км. Создание рукотворных водных объектов имеет в Индии давнюю историю, страна располагает крупными каналами, водохранилищами (из них 13 крупных водоемов используются против наводнений), прудовым фондом (на небольших реках возводятся «танки»). С 1960-х гг. растет строительство сооружений так называемой «малой ирригации». Оно осуществляется за государственный счет в рамках так называемых общинных проектов. В засушливой Северо-Западной Индии названные сооружения обеспечивали орошение на базе подземных вод порядка 30% сельскохозяйственных земель.
По ряду показателей индийское водное хозяйство является отсталым. Лишь 8 городов республики имеют современную систему сбора и очистки сточных вод, 209 городов имеют только простейшие очистные сооружения. Многие канализационные системы Индии были построены еще во времена британского владычества, треть городского населения не имеет доступа к системам канализации. Коммунальные стоки отравляют морские и речные акватории, губят многие виды водной флоры и фауны.
Интенсивно и разнообразно используемый бассейн Ганга испытывает большую антропогенную нагрузку: там находятся крупнейшие города Дели, Агра, Калькутта, интенсивно развивается промышленность, функционирует речной транспорт. Сельскохозяйственные земли снабжаются водой из крупнейших магистральных оросительных каналов: Верхне- и Нижне-Гангский; Верхне-Нижне- Восточно-Западно-Джамнский. Бассейн Ганга изобилует болотами, одно из них образует тропический оазис прямо в Калькутте. Агломерация Калькутты — это растянувшийся вдоль одного из рукавов Ганга мегаполис, включает в себя 8 тыс. га водно-болотных угодий. Они используются для нейтрализации сточных вод. В район болот поступает 1/3 всех сточных вод, где они подвергаются естественной биологической обработке с помощью водорослей. Очищенная вода находит себе полезное применение, ее распределяют по рыбоводным прудам, орошаемым фермам и рисовым полям.
В 1986 г. Правительством Р. Ганди был принят разработанный ранее «План действий по Гангу». Премьер-министр Р. Гавди считал этот план первоочередным и сам возглавил учрежденное им центральное управление Ганга. Широковещательная «народная программа» правительства предусматривала очищение «реки жизни», поэтапное сокращение промышленных источников загрязнения, ряд других мер. Реализация плана затруднялась нехваткой кадров, недофинансированием, слабой общественной поддержкой. Хотя уровень загрязнения Ганга удалось существенно понизить, он остается предметом беспокойства общественности.
Суверенная Индия уже с 1952 г. имеет Совет по охране природы, который в основном ограничивался защитой флоры и фауны. В 1966 г. по инициативе кабинета И. Ганди был принят закон о защите живой природы. Начала создаваться сеть особо охраняемых территорий, которая охватывала также низменности, дельты, болота бассейна Ганга и Брахмапутры. В заповедниках XX в. основной акцент делался на охрану отдельных видов фауны (носорогов и тигров). Однако сеть особо охраняемых природных территорий не была эффективной мерой защиты, так как правовой режим заповедников и парков не соблюдался. Охранять надо было не только самих животных, но и места их обитания. Постепенно, шаг за шагом, через защиту самих местообитаний возникло понимание необходимости охраны всего комплекса природных ресурсов.
В Законе 1966 г. в целях борьбы с браконьерами предусматривалось участие вооруженных сил в охране окружающей среды, которое продолжается до сих пор. Армейские части участвуют также в работах по поддержанию водных экосистем, в массовых программах восстановления лесов и почв. Особые армейские части — специально обученные экологические батальоны — осуществляют рекреационные работы у подножья Гималаев, в проектировании рационального использования энергии и природных ресурсов. Примечательно, что опыт Индии здесь не уникален: в США определенное отношение к охране окружающей среды имеет Корпус военных строителей.
В 80-е гг. XX в. в Индии был дан новый импульс развитию природоохранного законодательства и созданию административных органов с экологическими функциями. Было образовано Министерство по охране окружающей среды и лесному хозяйству, принят базовый Закон об охране окружающей среды (1986 г.). В круг обязанностей Министерства входила выдача разрешений на осуществление всех промышленных проектов. С этих же пор предприятия разных форм собственности должны были иметь и ввести в действие очистные установки. Контролирующие загрязнение структуры устанавливают допустимые пределы выбросов отходов предприятия в зависимости от места его размещения. Соответствующие экологические требования к деятельности предприятий есть и в Законе об общественной безопасности.
Происходит ужесточение процедур выдачи разрешений на строительство предприятий. Жесткую позицию занимают не только федеральные органы власти. Власти штатов (например, штат Уттар-Прадеш) запрещают промышленное строительство, если проект не предусматривает очистки сточных вод. В систему охраны природы входит и общественность (экологические организации, группы юристов), петиции которых направляются в суды. Верховный суд Индии 31 марта 1994 г. принял «знаковое» решение о закрытии 11 малых и средних промышленных предприятий Агры вблизи архитектурного памятника Тадж-Махал. Основанием для этого решения послужило отсутствие на них водо- и газоочистного оборудования. В природоохранных программах участвует МБРР (Международный банк реконструкции и развития).
Как известно, Индийская республика имеет протяженную береговую линию моря. В связи с этим встает задача обеспечения экологически обоснованного использования мангровых зарослей — болотистых приморских лесов, затопляемых приливом. Идет поиск гибкой («компромиссной») модели природопользования, позволяющей обеспечить экологический батане.
Морской берег является инвестиционно привлекательной для строительства зоной, но, согласно специальному Закону о побережьях, в береговой зоне запрещено размещение даже отелей и гостиниц. Однако этот запрет нарушается. В частности, в портовых зонах размешается немало частных фирм, занятых разделкой списанных кораблей. Неутилизируемые отходы захламляют берега, остатки корабельных грузов нередко содержат опасные для человека и природы химические вещества.
В Индии уже около двух десятков лет (с середины 80-х гг. XX в.) экологическим контролем вплотную занимается Верховный суд. Он обеспечивает соблюдение законов Индийской Республики об охране природы. Для осуществления административных функций этой судебной инстанцией были созданы Наблюдательный комитет и Полномочный комитет по отходам.
Принятие на себя таких функций Верховный суд мотивировал наличием в Конституции Индии положения о «праве граждан на жизнь», толкуемого как право на здоровую окружающую среду. Суд ссылался также на существующие в праве пробелы и слабую работу природоохранных государственных органов.
Наблюдательный комитет осуществляет инспекционные проверки, штрафует нарушителей, принимает решения, которые не могут быть отменены или смягчены судами штатов. В свое время нашумели решения Наблюдательного комитета по некоторым портам и припортовым территориям, в частности, о закрытии титанового завода, сбрасывающего в море гибельные для биоресурсов неочищенные стоки. В своей деятельности Наблюдательный совет опирается на профессиональные и непрофессиональные общественные организации, местные наблюдательные группы, с включением туда частных экологических детективов.
За два десятка лет Наблюдательный совет Верховного суда Индии многое сделал для охраны природных ресурсов этой богатой страны. Во многом он восполнил несогласованность и неэффективность работы федеральных органов и органов штатов, наделенных природоохранными полномочиями. Однако в своей деятельности Наблюдательный совет сталкивается с недовольством предпринимательских кругов Индии.
Нередко государства переходят от одних правил доступа к водным объектам к другим. Так, например, в ЮАР в период апартеида черное население было отрезано от запруд и источников, грунтовых вод, находящихся в частных владениях белых фермеров, контролировавших орошение. С крахом апартеида правовое регулирование водопользования существенно изменилось. В национальном Законе о воде 1998 г.
закреплялось общее пользование водными ресурсами страны, находившихся в государственной собственности. Физические лица используют водные объекты для домашних целей и огородничества без регистрации и оплаты. В свою очередь, водопользование в коммерческих целях является платным и требует оформления лицензии. Срок водопользования для физических лиц составляет 40 лет. В целях обеспечения всех граждан водой в водное хозяйство ЮАР вкладывается больше государственных средств, чем в вооруженные силы.
Пример ЮАР показывает, что социальное угнетение и дискриминация населения выражается в том числе в отстранении рядовых жителей от ключевых средств производства — водных объектов. К сожалению, даже в государствах, где никогда не было расовой дискриминации, встречается отстранение рядовых граждан от важнейших водных объектов. В качестве примера можно привести Россию, где происходит массовый юридически сомнительный захват инвестиционно привлекательной береговой зоны крупных рек и озер. Государство, кроме некоторых громких заявлений ряда чиновников, смотрит на это сквозь пальцы.