Регулирование водных отношений в государствах СНГ
Водное и иное природоресурсное законодательство стран СНГ и Балтии имеет общее «наследство» от СССР: сходные экологические проблемы и сходные задачи преодоления во многом однотипных изъянов и ошибок советского времени. Именно поэтому в рамках СНГ разрабатываются общие модельные кодексы и законы, которые принимаются Межпарламентской ассамблеей государств — участников СНГ. В частности, на 24-м пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи (постановление от 4 декабря 2004 г. № 24-8) был принят Модельный Земельный кодекс для государств — участников СНГ.
Водные и земельные кодексы молодых суверенных республик конкретизируют положения действующих на момент их принятия Конституций. Так, например, по Конституции Молдовы 1994 г., используемые в общественных интересах воды и леса, все богатства недр, воздушное пространство, пути сообщения, а также другие богатства, определенные законом, являются объектами исключительно публичной собственности. В Таджикистане, согласно Конституции 1994 г., земля и другие природные ресурсы находятся исключительно в государственной собственности. Эти конституционные положения получили развитие в водном и земельном праве бывших союзных республик. К концу «переходных» 1990-х гг. в Украине, Казахстане, Узбекистане, Кыргызстане принимаются кодексы и законы «новой волны».
Новое водное законодательство государств СНГ
После распада СССР Водные кодексы бывших союзных республик 1970—1972 гг. были признаны утратившими силу. Первой новый ВК приняла Армения (1992 г.), затем приняли свои ВК Таджикистан (1993 г.), Казахстан (1993 г.), Молдова (1993 г.), Украина (1995 г.), Беларусь (1998 г.). В Узбекистане был принят Закон о воде и водопользовании (1993 г.), в Кыргызстане — Закон о воде (1994 г.). Если проследить даты принятия, то получится, что первыми принимали свои законы государства с засушливым климатом и водным дефицитом. Это, видимо, не случайно и продиктовано запросами водного хозяйства. Затем принималось водное законодательство «второй волны»: ВК Таджикистана (2000 г.) и ВК Армении (2002 г.). Помимо базовых, принимаются также законы с узким предметом регулирования. В качестве примеров можно привести Законы Республики Украина «О мелиорации земель» 2000 г., «Об общегосударственной программе развития водного хозяйства» 2002 г.
Новое водное законодательство имело свои недоработки. Например, в ряде законов не было определений основных понятий. Однако в ряде законов были и явные достоинства, например, более рельефное понимание такого важного термина, как «водный объект».
Нельзя сказать, что новое водное законодательство порвало с прежним правовым опытом и стало в корне новаторским. Так, например, сохранены преимущественно государственная форма собственности на водный фонд, разрешительный характер водопользования. При этом законодатель исходил из понимания водных ресурсов как основы жизнедеятельности народов.
Водные кодексы и законы государств Содружества не идентичны. Между ними есть существенные различия. Приспособленный к государственной собственности на водный фонд Водный кодекс Казахстана 1993 г. искусственно разделяет водные объекты по ведомствам и не раскрывает финансового механизма водного хозяйства. Водный закон Узбекистана 1993 г. допускает полную или частичную платность водопользования. В свою очередь, Водный закон Кыргызстана с 1994 г. предусматривает платное водопользование, в том числе за сброс загрязняющих веществ в водные и водохозяйственные объекты!
В водном законодательстве стран СНГ прослеживается тенденция «совмещения» в регулируемых природных объектах разных природных сред (воды и земли, воды и недр, земли и леса). Это сказывается и в понятийном аппарате законов, включая понятие водного объекта как такового. ВК РФ 2006 г. и Украины 1995 г. определяли водный объект во многом аналогично. Вот как украинский законодатель вскрывает органическое единство воды и земли: «водный объект — сформированный природой или созданный искусственно объект ландшафта либо геологическая структура, где сосредотачиваются воды (река, озеро, море, водохранилище, канал, горизонт)».
Положения водного законодательства государств СНГ о праве собственности на водные объекты, о разрешительном характере и платности водопользования и, наконец, о структуре самих водных объектов касаются и земель, сопряженных с водными ресурсами и водным хозяйством.
В проекте модельного Земельного кодекса для государств — участников СНГ предусматривалось несколько категорий земель, включая и земли водного фонда. Но подробной регламентации этот проект не содержит, предоставляя известный простор для правотворчества стран — участниц СНГ. Такой подход вполне оправдан, так как для каждой стороны характерны свои экономические и природные условия, учет которых совершенно необходим для установления эффективного правового режима разных категорий земель, в том числе земель водного фонда. Как уже отмечалось, земельное законодательство стран СНГ воспринимает правовой режим земель водного фонда в рамках других категорий земель.
Соотношение водного законодательства стран СНГ с другими отраслями законодательства
Водное законодательство стран СНГ смыкается с административным и финансовым, определяя специфические черты управленческих и финансовых отношений в водохозяйственной сфере. В частности, водными кодексами регламентируются отношения в связи с неналоговыми платежами, Например, Водный кодекс Украины 1995 г. предусматривает платность водопользования (забор и сброс отработанной воды, использование вод для нужд гидроэнергетики и водного транспорта). При этом полученные средства должны направляться на осуществление мероприятий по охране и воспроизводству водных ресурсов, поддержанию водных объектов в надлежащем состоянии, предотвращению вредного воздействия вод1Экологическое законодательство Украины / Сост. М.В. Шульга. - Харьков: Консум, 2000. - С. 21, 22..
Нарушения в области использования и охраны вод влекут за собой дисциплинарную, административную, гражданско-правовую и уголовную ответственность.
В ряде государств Содружества действуют специфические законы, нацеленные на устранение последствий экологических катастроф. Так, например, в Украине пользование водными объектами, подвергшимися радиоактивному загрязнению, осуществляется в соответствии с Законом «О правовом режиме территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению в результате Чернобыльской катастрофы».
Категория земель водного фонда и водоохранные зоны являются «смежными» правовыми институтами для водного и земельного права. В свою очередь, взаимосвязь водных и лесных правоотношений проявляется на примере правового режима водоохранных лесов. В качестве таких лесов в Лесном Кодексе Украины 1994 г. понимаются лесополосы по берегам рек, вокруг озер, водохранилищ и других водных объектов. В группу водоохранных лесов могут входить также нерестозащитные полосы, а также защитные лесные насаждения на полосах отвода каналов (ст. 36 ЛК Украины 1994 г.).
В Украине действует Закон 1999 г. «О растительном мире» (которого нет в России). Он регламентирует тот круг общественных отношений, который в российских условиях остался в какой-то мере «без присмотра». Примечательно, что Закон охватывает водную растительность. Согласно ст. 4 названного Закона, к природным растительным ресурсам относятся объекты растительного мира в пределах поверхностных вод суши и морских вод, континентального шельфа и исключительной экономической зоны. По ст. 5 и 25 приведенного Закона в понятие «охраны растительного мира» включено сохранение местопроизрастания соответствующей флоры. В отношении водной растительности эти требования следует трактовать довольно широко, т.е. распространять не только на берега водных объектов, но и на их акваторию, а также дно. Но защитить водную и околоводную флору можно только путем защиты вод. Между тем последнее является уже задачей водного законодательства. Таким образом, общность задач двух отраслей законодательства обеспечивает неразрывную связь водных и флористических правоотношений.
Законодательство стран Содружества о животном мире также касается вопросов защиты естественной среды обитания фауны (включая водную и околоводную); оно смыкается и с водным законодательством. Взаимодействие этих двух отраслей законодательства может быть обогащено принятием отдельного закона по рыбным запасам (такой закон есть в Кыргызстане и в Украине).
Подземные воды не обойдены вниманием в водном законодательстве стран СНГ. В различных водных кодексах и законах мы встречаем следующие нормы-дефиниции: подземные воды; шахтные, рудничные, карьерные воды; возвратные воды; водоносные горизонты; гидрологические режимы и т.д.
В статье 1 ВК Украины подземные воды определяются следующим образом: «воды, находящиеся ниже уровня земной поверхности в толщах горных пород верхней части земной коры во всех физических состояниях». В свою очередь, водоносные горизонты понимаются как: «однородная пластовая толща горных пород, где постоянно находится вода».
Кроме того, в водных законах Содружества присутствуют лаконичные нормы о вхождении подземных вод в водный фонд, о необходимости вести мониторинг и кадастровый учет подземных вод (ст. 3,21,27 ВК Украины).
Если водное законодательство стран Содружества содержит в себе понимание подземных вод как подземных водных объектов, то в «горных законах» они рассматриваются как объект добычи. В целом законодательство о недрах не отличается подробным регламентированием добычи подземных вод. Статья 23 Кодекса Украины о недрах 1994 г. закрепляет право владельцев и пользователей земельных участков без специального разрешения и горного отвода добывать для своих хозяйственных и бытовых нужд пресную подземную воду. Но на это право накладываются два ограничения: добыча происходит в рамках своего земельного участка и на глубине до 20 м.
В сфере водного хозяйства действуют международные конвенции, межправительственные соглашения, общепризнанные принципы.
Если международные договоры, подписанные и ратифицированные конкретным государством Содружества, устанавливают другие правила, чем «внутреннее» законодательство, то предпочтение отдается именно международным правовым актам. Данная норма присутствует во всех водных кодексах (законах) стран СНГ и является принципиальной. Ведь международное право распространяется как на морские, так и при определенных условиях на континентальные воды.
Международные договоры между членами СНГ
Целый ряд рек протекает на территории двух и более среднеазиатских государств, а иногда являются границами для всего СНГ (таджикско-афганской границей служит река Пяндж). Речь идет не только о самых крупных из них — Амударье и Сырдарье, но и о некоторых их притоках. Указанные водные объекты трансграничны и образуют бассейн Аральского моря, которому следовало бы находиться под управлением региональной организации. Такой организации придется заняться не только природоохранными, но и социально-экономическими проблемами. Ведь исчезновение Арала привело к разрушению экономики Приаралья, оттоку населения, лишившегося рабочих мест. Еще в советские времена ухудшение качества питьевой воды и общего состояния окружающей среды привело к самому высокому в СССР росту заболеваемости и смертности на берегах Арала. Именно по этим социально-экономическим и демографическим причинам в Казахстане был принят Закон 1992 г. «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие экологического бедствия в Приаралье».
В январе 1994 г. президенты пяти стран центральноазиатских государств приняли программу конкретных действий по улучшению экологической обстановки в этих государствах. Она обязывает стороны-участницы представить технико-экономические разработки по проблеме донорской подпитки рек Аральского бассейна от внешних источников. Надо надеяться, что введение управления по отдельным бассейнам и ирригационным зонам (к примеру, выделение дельты Амударьи) будет оптимальным организационным решением проблемы. Кроме того, стороны договорились о создании Международного Фонда спасения Арала (МФСА) и Международной координационной водной комиссии (МКВК).
Поскольку Закавказские суверенные республики не велики по размерам, их крупные реки (Кура, Аракс) являются трансграничными. Начинаются они вне границ СНГ (Турция, Иран). Именно поэтому международный статус этих рек представляется оптимальным решением; он может распространиться на некоторые другие водные объекты их бассейна. Эти реки не всегда бывают судоходными; их международное использование носит главным образом энергетический и ирригационный характер. В 1960—70-е гг. в бассейне названных рек были построены плотины и наполнены водохранилища многофункционального значения (например, Араксинское).
Правовой институт земель водного фонда по законодательству стран СНГ
Категория земель водного фонда существует в праве бывших союзных республиках с начала 1970-х гг. Процесс экономических реформ не привел к отмене деления земельного фонда на семь известных категорий. В правовой науке сравнительно давно сложилось убеждение, что земли, сопряженные с водными объектами, нуждаются в особом правовом режиме. Их использование должно быть связано с водой или, во всяком случае, таким, чтобы не повредить водным объектам. Это убеждение повлияло на водное право, которое восприняло идею о запрещении или ограничении такого хозяйственного использования земель водного фонда (например, рядовой застройки), которое способно негативно повлиять на водные объекты. Чуждые водному хозяйству виды использования не должны мешать приоритетному использованию. Они возможны лишь как второстепенные и временные. Так, например, допустимо выделение участков под сенокос и огороды. С другой стороны, особый режим рассматриваемой категории земель нужен, чтобы заставить землепользователей осуществлять меры против возможного вредного воздействия вод (береговой эрозии, селей, наводнений и т.д.).
Соблюсти приведенные требования можно различными путями. Для государства наиболее легкий путь заключается в сохранении публичных форм собственности на земли водного фонда. Это предусмотрено земельным законодательством практически всех государств Содружества. В частности, Закон Казахстана «О земле» 2001 г. исключает частную собственность на земли водного фонда (как и лесного фонда). Такая категоричность законодателя объясняется еще и климатическими причинами. Лишь ЗК Украины 2001 г. допускает, помимо публичных форм собственности, частную собственность на земли водного фонда.
Предпочтение, которое оказано публичным формам собственности на земли водного фонда, отнюдь не исключает постоянного или временного пользования, а также аренды частными лицами участков названной категории. Данные отношения могут быть построены на договорной основе и обеспечивать эффективный и правомерный контроль за состоянием «водных» и «приводных» земель.
Деление земель на категории ставит задачу правильного их разграничения. Не в последнюю очередь это касается и земель водного фонда.
Земельные кодексы и законы стран СНГ подходят к этому вопросу стереотипно. Они сводят земли вводного фонда к трем частям: земли водопокрытые, прилегающие к воде, а также земли, занятые объектами водного хозяйства.
В Земельных, а иногда и в Водных кодексах перечислены виды водных объектов, вокруг которых должны назначаться земли водного фонда, начиная от морей и кончая прудами. В перечисление попадают и такие экзотичные объекты, как ледники и снежники (ЗК Таджикистана 1990 г.), азербайджанский сектор Каспия (ЗК Азербайджана 1999 г.). Новшеством Земельных кодексов Украины 2001 г. и Азербайджана 1999 г. является признание островов землями водного фонда. Это решение имеет некоторые основания относительно речных и озерных островов, являющихся, по мысли еще римских юристов, своеобразным продолжением дна. Но в части морских островов оно не бесспорно.
В качестве прилегающих к воде земель называют всевозможные зоны защиты, полосы отвода, береговые полосы водных путей. Эти «ленты» имеют разное назначение:
- защита водных объектов от негативного воздействия со стороны (загрязнения, засорения, истощения);
- обслуживание интересов транспорта, рыбного и самого водного хозяйства;
- размещение и обслуживание водохозяйственных объектов (ГТС).
В советский период ирригационное строительство было непрерывным; каналы и водохранилища украсили республики Закавказья. В одной лишь Армении в 60-е гг. XX в. число многообразных ГТС достигало 3200.
В близкой к странам СНГ Монголии в 1990-е гг. категория земель водного фонда включала в себя только 1,1% от общей массы земельного фонда. Такая небольшая доля была, видимо, вызвана редкостью сети поверхностных водных объектов2Сэнгэдорж Т. Земельное право Монголии: традиции и обновление // Государство и право. - 2002. - № 5. — С. 67—69.. Закрепление в Монголии публичной собственности на водные объекты и «прежних» правовых режимов приводных земель означает продолжение действия прежнего права об охране природных ресурсов.
Статус и проблемы водоохранных и береговых зон
Практически во всех странах Содружества существует правовой институт водоохранных зон (полос). Данный институт можно считать смежным для водного и земельного права, так как в целях защиты вод от вредного воздействия со стороны он предусматривает существенные ограничения хозяйственного использования приводных земель. Следует отметить, что «инструмент» водоохранных зон может быть применен как к морской акватории, так и к континентальным водам. Правовые нормы о водоохранных зонах содержатся в водных и земельных кодексах, правительственных постановлениях и даже в отдельных законах. На примере Молдовы можно показать, какое внимание законодательство некоторых независимых государств уделяет водоохранным зонам и полосам вдоль рек и водоемов. Так, например, молдавский Закон от 27 апреля 1995 г. «О водоохранных зонах и полосах рек и водоемов» определяет порядок их создания, использования и защиты.
На принятие этого закона повлияла практика орошения террас речных долин.
Украинское законодательство (гл. 12 ЗК2001 г.) предусматривает используемые для водного транспорта береговые полосы водных путей (аналог российского бечевника), полосы отвода для водохозяйственных сооружений и искусственных водных объектов, а также прибрежные защитные полосы рек, ручьев, озер, водохранилищ, прудов, морских заливов, лиманов, самого моря. Правовой режим прибрежных защитных полос аналогичен российскому, а сами они входят в пределы водоохранных зон. Но, по формулировке Кодекса, остальная часть водоохранных зон не включена в категорию земель водного фонда. В этом состоит некоторое различие с российскими аналогами. В настоящее время, по российскому законодательству, земли водного фонда могут не охватывать водоохранных зон. В пределах украинских водоохранных зон и прибрежных защитных полос запрещено использование стойких и сильнодействующих пестицидов, устройство кладбищ, скотомогильников, полей фильтрации.
В Беларуси по водоохранным зонам и полосам действуют подзаконные акты еще советских времен. Постановление Правительства БССР от 18 января 1983 г. было посвящено водоохранным полосам и зонам малых рек, а правовой режим водоохранных зон иных поверхностных водных объектов был установлен постановлением Правительства БССР от 14 июня 1989 г. В целом он вполне сопоставим с российским, но по причине меньших размеров страны, меньшей протяженности ее водотоков и меньшей площади ее водоемов цифровое соотношение между параметрами водного объекта и максимальной шириной водоохранной зоны несколько иное.
В Казахстане водоохранные зоны и полосы рассматриваются как «зоны особого условия пользования землей» (ст. 91 Закона «О земле» 2001 г.). Обозначенные специальными знаками, они должны быть выделены при предоставлении земли в пользование. В свою очередь, возможно отчуждение, т.е. передача в частные руки, участков самого удаленного пояса зоны охраны водозаборных сооружений. В Казахстане все земли водного фонда — публичные, но не все водоохранные зоны включаются в земли водного фонда.
Болота: осушение и реабилитация
Водное и земельное законодательства Украины и Беларуси не считают болота водными объектами, хотя и признают земли болот землями водного фонда. Украинский ВК определяет болото как «чрезмерно увлажненный земельный участок с застоявшимся водным режимом и специфическим растительным покровом». При этом, однако, игнорируется тот факт, что 89—94% в болотах — само вещество воды. Но нежелание законодателя признавать болота водными объектами имеет свои основания — содействие частной собственности. Будь болото признано водоемом или частью водотока, частная собственность на него оказалась бы под сомнением. Считаясь с возможностью частной собственности на болота, определенные заболоченные участки действительно надо считать землею, а не водами. Это должно способствовать нормальному расселению, освоению и хозяйствованию на обширнейших территориях.
В советское время было предпринято массовое осушение белорусских и украинских болот. Для этого в Белоруссии у 60% малых рек было спрямлено русло, 40% площадей осушенных болот были превращены в сельскохозяйственные угодья. Однако многие из них со временем потеряли свой плодородный слой и пришли в негодность. Теперь это пески и истощенные земли, некоторые из них требуют рекультивации. В естественном состоянии сохранились болота, занимающие 11% территории страны3См.: Гуринович И. Как дышится «легким» Европы? // Российская газета. Союз. Беларусь — Россия. — 2002. — 31 октября. — С. 3..
В 1990-е гг. были предприняты усилия по сохранению уникальных водно-болотных природных комплексов. Это происходило в рамках Рамсарской конвенции от 2 февраля 1971 г. о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний перелетных водоплавающих птиц, а также Национального плана действий по сохранению и устойчивому использованию биоразнообразия. В 1997 г. был одобрен План действий по сохранению пойм и низинных болот Полесья, который касался и земель водною фонда. Задачами международною значения являются сохранение в естественном состоянии затопляемых речных пойм, оставшихся уникальными по своим естественным характеристикам болотами, сохранение крупнейших остановочных пунктов на путях миграции перелетных птиц и естественных обиталищ исчезающих видов. Эти водно-болотные угодья предлагается причислить к Рамсарским, но они имеют также рыболовное и транспортное значение. Зарубежные специализированные организации выступают за вовлечение всех заинтересованных сторон от центральных органов Беларуси до местных жителей в управление ресурсами Припятско-Ясельдских угодий. Это напоминает «бассейновое представительское» управление водной системой, которое предполагается внедрять и в России. Но в Беларуси болота воспринимаются едва ли не как главный объект водной системы, чего нельзя сказать, конечно, о европейской части России. Именно поэтому в Беларуси ведется такая форма учета природных ресурсов, как кадастр торфяного фонда и сапропелевых отложений пресноводных водоемов. Он представляет собой свод специфической природоресурсной и природоохранной информации, полезный для экономики страны.
Чтобы спасти самую большую в Европе популяцию исчезающих видов болотных птиц и растений, экологи инициировали строительство дамб в болотном заказнике «Званец»; вода будет сохраняться там и в жаркий сезон, что исключит торфяные пожары.
Озера, обросшие болотными массивами, являются озерами — «окнами» в торфяных болотах (такие имеются и в Смоленской области Российской Федерации и в других местах). Они представляют собой переходную ступень к болотам, демонстрируя те процессы, которые в геологическом прошлом происходили и в Беларуси, и в России. Эколога ведут речь о создании компактных островов особо охраняемых территорий (заказниках, памятниках природы). Заповедный режим существует в приречьях Березины и Припяти. В этих местах возникает проблема разграничения правового режима земель водного фонда и особо охраняемых территорий. Здесь речь идет об особых экосистемах с комбинацией двух известных Водному Кодексу видов водных объектов: болото и озеро. Они включают в себя и ценные лесные ресурсы. Складывается структура, аналогичная лесо-болотам таежных просторов Сибири.