Регулирование водных отношений в государствах Восточной Европы
В начале 90-х гг. XX в. в Польше, Болгарии, Чехии, Словакии, Венгрии более половины рек считались загрязненными, наблюдалось цветение водоемов, в реки попадали токсичные отходы. Падение производства несколько уменьшило нагрузку на станции аэрации, но сами эти станции устарели, так как не были приспособлены к улавливанию ряда вредных веществ (азот, фосфор). Поэтому улучшение очистки стоков требовало дополнительных импульсов.
Переход к рыночной экономике, как правило, не связан с введением частной собственности на водные объекты. Последние, полностью или в большей части, остаются в публичной собственности. «Центр тяжести» реформ приходится на частное пользование водными объектами и развитие гражданско-правовых отношений в сфере водного хозяйства. Например, в силу Закона об охране окружающей среды Республики Словения от 2 июня 1993 г., была предусмотрена исключительная государственная собственность на воды, минеральные ресурсы, животный мир суши и водоемов, леса и растительный мир.
В Болгарии государственной собственностью признаются подземные богатства, прибрежная полоса пляжей, республиканские пути сообщения (включая водные), сами воды, леса, парки национального значения, природные и археологические резерваты, иное имущество, предназначенное для постоянного удовлетворения общенациональных потребностей. Приведенное имущество в силу своего публичного характера не может быть отчуждено, обременено вещными правами и приобретено по давности владения третьими лицами (п. 1 ст. 18 Конституция Болгарии).
Таким образом, основные законы Болгарии и Словении закрепляют государственную собственность на поверхностные водные объекты, включая дно и берега, сопряженные с водными объектами. Эти земли имели такой же правовой режим в условиях командно-административной системы, но их прежний режим не утратил своего значения и в условиях перехода к рыночной экономике.
Болгария мало обеспечена пресноводными ресурсами. Многие болгарские реки невелики и маловодны. К 1990-м гг. почти все долины рек, а также Черноморское побережье принадлежали к загрязненным участкам. На фоне загрязнения «всех сред» деградируют почвы и леса Болгарии. В современной Болгарии предпринимаются усилия по оздоровлению экологической ситуации. С 1991 г. действует Министерство охраны окружающей среды, реализующее новейшую модель Закона об охране окружающей среды. Развивающееся на новой основе право природных ресурсов предусматривает систему платежей за пользование природными ресурсами. Разрабатываются программы экологической реабилитации загрязненных районов. Болгария — член Рамсарской конвенции 1971 г. по водно-болотным угодьям. К осушению болот относятся все более осторожно. Отводимая при осушении некоторых переувлажненных земель вода питает рыбоводные водоемы.
В Польше на водное хозяйство долгое время не обращали должного внимания. Комплексного подхода к водопользованию в Польше не было, а современная инфраструктура (водоснабжение, канализация, очистительные сооружения) развивалась медленно. В 1990-е гг. перед страной стояли задачи снижения дефицита пресных вод в городских агломерациях, прекращения загрязнения Балтийского моря и его берегов, Мазурского поозерья.
Одним из способов охраны водных объектов в современной Польше является зачисление их в состав особо охраняемых природных территорий, вернее, акваторий. 16 октября 1991 г. в Польше был принят фундаментальный по своему характеру Закон «Об охране природы». Он предусматривал создание и функционирование сети особо охраняемых территорий (заповедников, заказников, национальных и ландшафтных парков и т.д.). По закону охране подлежат водохранилища, полевые и лесные водоемы, болота, торфяники, дюны. Водные источники и водопады, наряду с иными творениями живой и неживой природы, относятся к памятникам природы. На подлежащих охране площадях запрещены отводы земли для иных целей, охота, рыбная ловля, вырубка и поломка деревьев, сброс отходов и мусора.
Законодатель пошел на запрет применять химические средства в сельском и лесном хозяйстве, въезд автомашин, полет самолетов и вертолетов на низкой высоте. Воспрещается строительство подземных и наземных коммуникаций, а также изменение русла рек и ручьев, добыча янтаря, торфа, минералов. Таким образом, на уровне закона была признана важность сохранения естественного состояния поверхностных водных объектов и связанных с ними форм рельефа. Примечательно, что за нанесение ущерба природе на охраняемой площади Закон предусматривает уголовную ответственность от лишения свободы до штрафов от 1 до 10 млн. злотых, поступающих на счет воеводского фонда охраны среды и водного хозяйства. Таким образом, имеет место быть, до известной степени, компенсационный характер штрафов за нарушения в области природопользования.
К охране водных ресурсов имеет отношение и Закон о лесах от 28 сентября 1991 г. В нем предусматривается правовой режим особо охраняемых лесов и лесов запрещенного доступа. К первым относятся леса, защищающие почву от вымывания и истощения, не допускающие возникновения и расширения площади сыпучих песков. Кроме того, к особо охраняемым относятся леса, защищающие берега водоемов от разрушения, а русла рек — от заиления. К лесам запрещенного доступа относятся местности, изобилующие истоками рек и ручьев, участки, подверженные эрозии.
К водному хозяйству имел отношение Закон 1988 г. «О продаже сельскохозяйственных угодий государственного фонда земли и упорядочении некоторых вопросов относительно проведения сельскохозяйственной реформы и сельского поселения». Продажная цена земли, находящейся под водой и пригодной для разведения рыбы, учитывает стоимость сопряженных с водой ГТС. Цена земли, занятой каналами, относящимися к мелиоративным сооружениям, и цена земли под водой, если земля не пригодна для разведения рыбы, устанавливается на уровне 50% от цены пастбища 6-го класса.
Водное законодательство Венгрии уходит своими корнями в XIX в. Развивалось оно и в XX в., когда венгерское водное хозяйство стало особенно обширным и разветвленным. В силу наличия в стране больших озер, которые нужно было комплексно и продуманно использовать, законы выделяли даже озерное хозяйство.
В XIX в. именно венгерские специалисты стали подробно рассматривать вопросы затопляемости и подтопляемости берегов искусственных водотоков и водоемов, а также исследовать негативные последствия подпорного действия дорожных насыпей. Венгерские специалисты в области водного хозяйства обратили внимание на: 1) накопление отходов в чашах водохранилищ, что создает угрозу для территории вниз по течению реки; 2) уязвимость к загниванию отшнуровавшихся от рек рукавов, так как из-за нарушения сквозного течения они теряют возможность для самоочищения. Это можно продемонстрировать на примере рукавов Дуная в Будапештской агломерации (в особенности, Шорокшарского Дуная). Воды самого Дуная нельзя было использовать даже для купания.
В Венгрии, в отличие от СССР, действовали водные тарифы на государственных ирригационных системах. Она отличалась также организационной особенностью своего водного хозяйства. Государственный орган, регулировавший водопользование, сам эксплуатировал ряд принадлежащих ему ГТС. Это «совмещение» видов деятельности вызывало критику, ибо административный орган имел возможность так регулировать действие посторонних ГТС, чтобы обеспечить водный приоритет для ГТС, принадлежащих ему самому.
В Венгерской Республике на водные отношения влияют два Закона 1995 г.: «Об общих нормах охраны окружающей природной среды», «О водном хозяйстве». Этот последний акт дополнен в связи с требованиями Европейского союза, членом которого Венгрия является с 2004 г. В Венгрии объектами правовой охраны являются поверхностные и подземные воды, их запасы, русла и берега водных источников. Законодатель воспрещает действия, ведущие к загрязнению, засорению, истощению вод. В обязанности водопользователей входит обеспечение эффективной очистки вод при размещении, строительстве и эксплуатации объектов, влияющих на состояние вод. Предусматривается повышенная охрана объектов питьевого водоснабжения, минеральных, а также лечебных вод.
В Республике Хорватия действует Закон «О водах» 1995 г. Воды — всенародное достояние, находящееся под особой защитой государства. Поверхностные воды (реки, канаты, озера, водохранилища, пруды) подразделяются на воды государственного и местного значения. Соответственно, на общегосударственном и местном уровне функционируют специальные органы управления и контроля (водохозяйственная инспекция). Объектом правовой охраны являются не только внутренние морские воды и территориальное море, но и воды за пределами государственной границы, но находящиеся под юрисдикцией Республики Хорватия (акватории исключительной экономической зоны).
Предусмотрен разрешительный порядок пользования водными ресурсами и платность водопользования (плата за забор воды, плата за сброс сточных вод). Использование водных объектов для энергетики, орошения, добычи песка и гравия, коммунально-бытовых нужд требует получения разрешения. Вокруг источников питьевого водоснабжения, минеральных и термальных вод должны быть установлены санитарно-охранные зоны. В них запрещено строительство и эксплуатация объектов, которые оказывают вредное воздействие на качество вод.
Как Венгрия, так и Хорватия большое внимание уделяют охране термальных, минеральных, лечебных вод, а также акваторий, используемых для туризма и спорта.
В Чешской Республике отношения в области использования и охраны водных ресурсов подлежат подробной правовой регламентации. На защиту публичных интересов направлены предписания Закона № 254/2001 «О водоемах и об изменении некоторых законов» и Закона № 305/2000 «О водохранилищах». Сами поверхностные или подземные водные объекты понимаются законодателем как объект правовой охраны, но не являются предметом (частного) права собственности. Юридически отделенные от земельного участка, поверхностные и подземные воды не имеют собственника вплоть до момента их забора. Зато земельные участки, занятые водоемами либо примыкающие к ним, всегда имеют своего собственника. Им, как правило, является чешское государство, но помимо собственника есть еще и организация, управляющая водоемами.
Собственник земли (водопокрытой или близлежащей) обязан следить за состоянием русла водного потока, не пресекать роста береговых растений, допускать проход к воде по земельному участку. Собственники земельных участков, расположенных в зонах затопления (очевидно, при половодьях), обязаны проверять состояние тальвегов, через которые происходит удаление излишков воды. Они делают это вместе с представителями государственных органов по защите от наводнений, которые в праве потребовать убрать предметы, которые могли бы препятствовать оттоку воды.
Законодатель считает объектом охраны саму землю, как покрытую водой (или примыкающую к воде), так и занятую объектами водного хозяйства. Интересна градация земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам. Во-первых, это участки, от использования которых зависит надлежащее функционирование водного хозяйства (видимо, также состояние водоемов). Во-вторых, это участки, на использование которых влияет использование объектов водного хозяйства другими лицами (изменение уровня воды, перенос загрязнений и т.д.). Очевидно, что такая градация весьма условна, ибо любой береговой земельный участок может, в большей или меньшей мере, обладать признаками, принятыми в основе названной градации.
Независимо от этого Закон № 344/1992 Сб. о кадастре недвижимости Чешской Республики предусматривает деление земель на категории. Такая категоризация земли имеет значение при стоимостной оценки земли, разработке территориально-планировочной документации, при выполнении управленческих функций. В этом законе установлено 10 категорий, в их числе восьмая категория — «земли, покрытые водами (озера, реки и т.д.)». Формулировка Кадастрового закона сближает ее с аналогичной категорией «земли водного фонда», существующей в странах СНГ.
Небольшие по размерам государства Балтии (Литва, Латвия, Эстония) имеют государственные границы по наиболее крупным водотокам и водоемам, отличающимся разносторонним хозяйственным назначением. Это озера Чудско-Псковское и Дрисвяты, реки Неман, Западная Двина, Диена, Вента, Муша, Мемель, Нарва с одноименным водохранилищем на ней. Их судоходное и несудоходное использование и охрана требуют заключения соглашений между государствами. Озеро Дрисвяты разделено между Литвой, Латвией, Белоруссией; в советские времена на нем функционировала ГЭС «Дружба народов».
В Эстонии в некоторых случаях водоемы могут быть признаны частной собственностью. Условием этого является нахождение данных водоемов в границах земельного участка, частного по форме собственности.
В странах Балтии с их скромными территориями большое внимание уделяют некоторым конкретным вопросам водного хозяйства, о чем в последнее десятилетие XX в. был принят ряд «узких» нормативных правовых актов:
- постановление Правительства Литвы от 5 июня 1995 г. № 932 «Об использовании гидротехнических комплексов сельскохозяйственного назначения для оборудования малых гидроэлектростанций»;
- постановление Правительства Эстонии от 20 апреля 1992 г. № 123 «О разделении на административные участки территориальных морских и материковых вод, находящихся в муниципальном ведении»;
- постановление Совета Министров Латвийской ССР от 22 апреля 1990 г. № 73 «О порядке предоставления в обособленное пользование, использования и изъятия из обособленного пользования водных объектов».
Относительно опыта стран Балтии можно отметить интересный термин «материковые воды», который противопоставлен понятию территориальных вод, очевидно морских.
Важным направлением развития экологического законодательства государств Балтии является утверждение института комплексных разрешений на природопользование. В качестве примера можно привести Закон Республики Эстония «О комплексном предотвращении и контроле за загрязнением» 2001 г. (в ред. 2007 г.). Эти подходы соответствуют многим европейским, в том числе датским, образцам.
В странах Балтии нередок дюнный тип берега, с приморскими водоемами, местами присутствуют образованные морем террасы. Эстония имеет множество заливов, целые архипелаги островов, где на основе закона установлено немало особо охраняемых территорий. Большое значение для охраны водоемов, водотоков, даже морей имеет выделенная в законе береговая полоса — «береговая тропа», где запрещена застройка. Об этом должны позаботиться природоохранные органы, а также органы местного самоуправления, осуществляющие детальную планировку береговой полосы. Неоднократно частные строения или их части сносились как произвольно возведенные.
Страны Балтии — участницы Хельсинкской конвенции по Балтийскому морю, сфера ее действия распространяется и на примыкающую к морю сушу. Страны Балтии полностью входят в бассейн Балтийского моря и им посвящена отдельная рекомендация Хелкома 14/10 «Сотрудничество и помощь Эстонии, Латвии, Литве в борьбе со сбросами загрязняющих веществ в Балтийское море» от 3 февраля 1993 г.
Еще в советское время прибалтийские союзные республики имели довольно разветвленную сеть особо охраняемых территорий, включавшие пойменные леса и другие приводные участки (Национальный парк долины реки Гауи). Причудливые болотные массивы Эстонии наряду с иными водоемами этой страны входят в сеть особо охраняемых территорий, занимающих 11,5% от площади всего государства1См.: Королева Е. Золотая корона Эстонии // Охрана дикой природы. — 2001. —№ 1 (20)-С. 40-45.. Рядом с известным латвийским курортом Юрмала находится Национальный парк Кемери. В литовском Занеманье долгое время существует заповедник «оз. Жувинтас». Экологические проблемы Прибалтики довольно тяжелы: хотя курортная нагрузка на Юрмалу и прочие популярные некогда районы сократились, негласная и юридически сомнительная вырубка лесов ставит под угрозу экологическое равновесие региона.