Регулирование водных отношений в государствах континентальной правовой системы
Франция имеет преимущественно равнинный рельеф. Гидрографическая сеть страны довольно густая, а водные ресурсы относительно сбалансированы. Мягкие зимы приводят к отсутствию ледостава. Реки соединены каналами еще с XVIII в. Почти 200 французских рек в какой-либо части судоходны. Крупных озер во Франции не так много, как в Великобритании, и находятся они на окраине страны — озера французских Альп, включая и международное Женевское озеро. Ледники Франции занесены в уже составленный Каталог ледников.
До Второй мировой войны загрязнение вод носило местный характер, но уже с тех пор водоемы страдали от эвтрофикации в результате стока неочищенных вод городского хозяйства, ферм и смыва удобрений. Увеличение населения столицы и других крупных городов заставило уже в 1928 г. Департамент реки Сены принять Генеральную программу по переработке сточных вод, согласно которой были созданы загородные станции по очистке бытовых стоков Парижа. Большую обеспокоенность вызвало возрастание эродированных площадей из-за сведения лесов и живых изгородей.
Уже во второй половине XX в. Лесной кодекс запрещает рубку и сведение леса даже на частных землях, если он крепит пески и охраняет почвы и воды. Ряд приводных земель и самих акваторий оказался включенным в сеть особо охраняемых территорий. Важной вехой было установление в 1976 г. на 10-километровом участке р. Гаронны статуса природного резервата. Режим резерватов распространяется на низовья р. Роны и озеро Люитель. Предусмотренные Сельскохозяйственным Кодексом охотничьи и рыболовные резерваты могут включать в себя земельные площади, сопряженные с водными объектами.
Последние десятилетия во Франции интенсивно развивалось экологическое законодательство. Этому в значительной мере способствовала государственная программа 1970 г. по охране окружающей среды. В многочисленных законах и декретах прослеживается защита почв и вод под угрозой наказания виновных. Французский закон исходит из принципа «загрязнитель платит», что в целом схоже с другими европейскими странами. Само водное право Франции достаточно динамично, по водным ресурсам был принят целый ряд законов. Долгое время управление водными ресурсами Франции, как и некоторых других европейских стран, было в компетенции различных ведомств с учетом основных видов водопользования. Питьевое водоснабжение и водоотведение бытовых сточных вод находилось в ведении 36 тыс. муниципалитетов, привлекающих частные компании.
Закон о воде 1964 г. создал более гибкую систему управления водным хозяйством, основанную на привлечении всех участников водохозяйственного комплекса к разработке и реализации водной политики для общего блага. Представительными органами являются национальный водный комитет Франции и шесть комитетов по основным водным бассейнам, при которых имеются агентства — государственные органы, основанные на самофинансировании. В гидрографических границах устанавливались размеры платежей за водопотребление и загрязнение. Исследовалось состояние водных ресурсов и реализовывались программы восстановления водоемов.
В начале 90-х гг. во Франции лишь одна треть используемой воды проходила очистку на водоочистных сооружениях, а в Швеции в то же время — до 90%. Даже при относительно жесткой системе управления в целом французское водное законодательство оказалось довольно разобщенным, наибольшее внимание законодатель уделял такому обособленному виду водопользования, как рыбная ловля. Успехи были достигнуты не сразу: только к началу XXI в. удалось вернуть в реки лосося.
Выраженный природоохранный аспект имел Закон о воде 1992 г. Названный Закон корректировал водную политику, начатую с 1964 г. В частности, предписывалось управлять поверхностными водами с учетом их связи с подземными, укреплять русла и берега рек, обеспечивать химическое и биологическое равновесие в каждом водном бассейне.
Согласно действующему водному законодательству по шести основным водным бассейнам принимаются и утверждаются Генеральные планы обустройства и управления водами. Подобные планы намечаются на ближайшие 15 лет, исходя из специфики бассейна. Например, в бассейне Луара-Бретань одной из первостепенных задач является улучшение контроля за паводками и наводнениями. Планы должны быть согласованы как с французским законодательством, так и с директивами Евросоюза, они утверждаются префектом бассейна — представителем Правительства Франции.
В 1989 г. во Франции был принят закон о питьевой воде, который затем перетерпел некоторые изменения. Этот закон основан на французском Кодексе здравоохранения 1986 г. и позволяет учитывать состояние воды как количественно, так и качественно.
Франция имеет протяженную морскую береговую линию, что требует разработанного законодательства в сфере охраны и использования береговых ресурсов. Франция испытывала туристский бум 1960-х гг., что вызвало введение специальных ограничений вначале на берегу Средиземного моря («Лазурный берег»), а затем на Корсике, а также на атлантическом побережье. Они были направлены против произвольной застройки курортной и рекреационной зоны. Закон об охране побережья и берегов озер 1975 г. предусматривал выделение мест контактов людей с дикой природой. Эти места не отчуждались у собственников, но в них было запрещено строительство. Закон о побережье 1986 г. усилил экологические требования закона. Строительство было запрещено в пределах 100-метровой полосы вдоль берега. Французское право делегирует функции управления природной средой местным властям.
В настоящее время во Франции стараются перейти от «ленточной» (параллельно берегу) застройки площадей к «перпендикулярной». При этом сохраняются многие традиционные места отдыха, рыболовства, заповедники.
Важную роль в обеспечении страны чистой водой играют Межрегиональный союз очистки вод Парижской агломерации, Междепартаментская федерация по рыболовству и защите водной среды. Самим водоснабжением занимается Общество водных ресурсов Парижа. В настоящее время водное хозяйство находится в ведении Министерства благоустройства территорий и окружающей среды.
В последние годы наблюдается процесс интегрирования положений водного законодательства в состав Экологического кодекса Франции. В частности, в 2000 г. в состав Экологического кодекса был включен и Закон о воде 1992 г.
Испания и Португалия. По долинам, богатым плодородными почвами, текут главные реки полуострова: Гвадалквивир, Гвадиана, Тахо, Дуэро, Эбро. Бассейны Гвадианы, Тахо, Дуэро являются трансграничными и охватывают территорию Испании и Португалии. Крупные реки Пиренейского полуострова образуют эстуарии и лагуны. Горные озера небольшие и не играют существенной роли в экономике этих стран. На берегах эстуария Тахо (Тежу) находится портутальская столица Лиссабон.
В отличие от Альп Пиренеи не богаты ледниками: их всего 70, а размеры их небольшие.
Даже для крупных рек полуострова характерны пороги. В сочетании с летней маловодностью это препятствует судоходству в обоих государствах. Испанский Гвадалквивир судоходен до Севильи. Около 800 км португальских речных путей в сухое время года не судоходны. В то же время водотоки могут во время дождей вызвать опасные наводнения в этой стране.
К речной сети Испании и Португалии приурочена целая система особо охраняемых территорий. При активном участии Всемирного фонда дикой природы в низовьях Гвадалквивира был учрежден резерват и затем заказник «Кото-Доньяна». Это ландшафт «марисмы» — солоноватого приморского болота южного типа, отличающийся исключительно богатой фауной. Всемирный фонд дикой природы способствует восстановлению испанской реки Хенарис, а также португальского национального парка «Долина Гвадианы», на территории которого находится одна из богатых речных экосистем Европы1«Живые реки» Европы: программа действий: Европейская программа действий по водоемам (сентябрь 1999 г.). — С. 8—9..
Еще в античный и арабский периоды в Испании начали строить водохранилища и плотины. В промежуток за 30 лет (1950—1980 гг.) каждый год строилось по 20 крупных дамб. В результате их количество возросло в 10 раз по сравнению с первой половиной XX в. Водопользованию препятствует интенсивное накопление в водохранилищах твердых осадков по причине эрозии. Показателен пример испанского водохранилища Альмерия, полностью заилившегося всего за 6 лет.
Запасы подземных вод особенно ценны, так как они нередко приходятся на лишенные поверхностных вод засушливые районы. В целом, по подсчетам ученых, они превышают объем воды в водохранилищах королевства.
Для испанского законодательства характерна тенденция по охране природных комплексов и достопримечательностей, образованию национальных парков2См. подр.: Арменгол А. Испания // Современное состояние природной среды на территории Европы и пути ее сохранения и улучшения. — Вильнюс, 1972. - С. 136-152.. Один из первых природоохранных декретов был издан в 1918 г. и действовал довольно долго.
Водные отношения в большой мере зависят от «родственных» земельных, еще до восстановления демократии был принят Закон от 12 января 1973 г. «Об аграрной реформе и развитии». В этом далеко идущем законодательном акте было выражено стремление государства стимулировать освоение неиспользуемых земель, а также повысить удельный вес орошаемых площадей. В связи с этим был предусмотрен выкуп 40% крупных владений с засушливыми землями и продажа их в рассрочку новым собственникам.
Бассейновое управление водными ресурсами Испании возникло раньше, чем во Франции, и составляет уже некоторую традицию. Это выделяет Испанию из числа практически всех государств Европейского континента. Это в значительной мере можно объяснить гидрографическими особенностями страны и необходимостью искусственно регулировать сток рек. Управление водными ресурсами на основе речного бассейна начинается уже с 1926 г., но первоначально оно было некомплексным. Кроме того, еще во второй половине XX в. из-за различий между правовыми системами разных автономий и провинций законодательство в области охраны водной среды было множественным и нередко противоречивым.
Упорядочил водное право водный Закон 1985 г., который распространялся как на поверхностные, так и на подземные воды. В названном Законе предусматривалась инвентаризация водных ресурсов, делались акценты на защите вод от загрязнения, была существенно реформирована система управления водным хозяйством. Согласно приведенному Закону сброс и забор воды требует специального разрешения от бассейновых организаций. В Законе установлена плата за водопользование, водозабор, загрязнение воды. Возглавляемые Национальным Водным Советом четырнадцать надрегиональных гидрографических конфедераций имеют эксплуатационные (управление плотинами), контрольно-надзорные и финансовые полномочия (установление цены на воду). Девять из 14 испанских гидрографических конфедераций охватывают несколько автономий. «Ниже» уровня конфедераций функционируют общества ирригации, сотрудничающие с муниципалитетами в распределении воды, они собирают плату и разрешают конфликты на месте3Институциональный отчет: оценка структур управления водными ресурсами других стран: Технический отчет № 7 Тасис, 2001. — С. 13—15..
В испанском сельском хозяйстве водные правоотношения строятся следующим образом: фермеры, использующие воду для орошения, получают ее от своих общин, на уровень выше стоят ассоциации общин, еще выше — бассейновые власти. В свою очередь, промышленные предприятия получают воду от государственных организаций.
В общине водные права привязаны к орошаемым площадям земли, но если лицо не участвует в ремонтных и других работах, его право не признается. Само право водопользования выражается как время (в днях, часах) пользования водой из канала, его можно уступить соседу. Споры на воду нередко решаются выбранными сторонами арбитрами. Право водопользования обычно возникает по давности, которая трактуется по-разному: то это водопользование с незапамятных времен, которое может прерываться, то это десятилетнее непрерывное использование. На практике последние ссылки на давность относятся к середине XX в.
Морское побережье, где проживает около 54% населения страны, — место интенсивного жилищного строительства. Испанский закон о береговой зоне 1988 г. предусматривал общественную собственность на морскую береговую зону, в которую входили пляжи, зоны прилива, зона отлива и острова. Природные ресурсы территориальных вод, континентального шельфа, исключительной экономической зоны также находятся в государственной собственности. Закон концептуально построен на обеспечении свободного доступа к морскому берегу для отдыха, разрешается сельскохозяйственное использование 100-метровой береговой зоны. Следует отметить, что в прибрежной зоне закон допускает только те виды деятельности, которые невозможны на других территориях (порты, добыча песка, камня, гравия). Однако и на них требуется специальное разрешение, не освобождающее затем от строгого контроля. Береговой закон предусматривает и финансовые механизмы его исполнения (плата за пользование, жесткие штрафные санкции за нарушения).
Согласно общеиспанскому законодательству, с 1985 г. автономиям доверена выдача лицензий, мониторинг качества и количества вод, разработка проектов гидротехнического строительства. В настоящее время испанские автономии (Баскония, Арагон, Мурсия, Кастилия и Леон) сталкиваются с такими проблемами, как слабая очистка сточных вод (особенно городских), загрязнение источников питьевого водоснабжения, ухудшение состояния водных экосистем. Все это сочетается с лесными пожарами и деградацией почвы. На уровне автономий принимаются нормативные правовые акты по защите рек, рыбных запасов и в целом водных экосистем. Намечается реабилитация загрязненных участков территории.
В сравнении с Испанией Португалия имеет относительно молодое природоохранное законодательство. Согласно Закону «О национальных экологических заповедниках» 1983 г. к таковым причисляют как некоторые внутренние (озера, русла, истоки рек), так и приморские водные объекты (устья рек, пляжи, крутые морские берега). На севере Португалии, в междуречье Лиму и Каваду, богатом горными дубравами, борами, сосняками и степями, находится известный национальный парк Панеду-Жереш.
До «революции гвоздик» 1974 г. на юге Португалии существовали обширные латифундии. Значительная часть земель этих поместий не обрабатывалась и использовалась как охотничьи угодья. Затем после революции демократическое правительство провело аграрную реформу, а в русле поддержки сельского хозяйства были предприняты меры по мелиоративному освоению земель.
Гидрографическая сеть Итальянской Республики используется для орошения и гидроэнергетики (в Альпах), но судоходство по ней ограничено. Реки Италии имеют ледниковое и снеговое питание, характерны весенними, летними и осенними паводками. Это нередко приводит к наводнениям, но, с другой стороны, продуктивно сказывается на прибрежных угодьях, так как обводняет поймы. Внутренние судоходные пути — система реки По, состоящая помимо главной реки из притоков, каналов, ряда ценных для рекреации озер (Лаго-Маджоре, Комо, Гарды). Малые реки («фиумары») маловодны, в межень пересыхают, их хозяйственное использование ограничено. В силу гидрологических характеристик итальянские реки слабо используются для судоходства.
В Италии уже с IX в. распашка земли и сведение лесов ознаменовали сильнейшее антропогенное давление на бассейн По, привели к росту ее дельты. С конца XIX в. (1882 г.) ведутся осушительные работы, уничтожаются малярийные болота, а высвобождаемые земли передаются в частную собственность. Практиковалась льготная передача осушенных земель бригадам рабочих, занимавшимся осушением. Однако осушение частично оказалось экономически не оправданным, территория подтоплялась. Поскольку из прибрежных дюн на берегах некоторых морей добывался песок для строительства, их защитная роль в стабилизации берегов ослабла и море стало наступать на сушу. В XX в. эрозия морского берега усилилась; к этому добавилась усиленная откачка подземных пресных вод и газа, влекущая за собой просадку почвы. В настоящее время многие береговые земли имеют тенденцию к опусканию (в долине реки По, лагунный берег Венеции).
Вредное воздействие вод выражается: 1) в прорыве дамб речными водами (наводнения 1951, 1953, 1966 гг.); 2) в водной эрозии, оползнях, смыве почв; 3) в сходе ледников. В то же время эти уникальные водные объекты в Альпах питают гидрографическую сеть. В Италии в конце XX в. их насчитывалось около 800 из общего числа 4,5 тыс. альпийских ледников, которые включались в каталог ледников.
Италия принадлежит к числу стран, где правовое регулирование водных отношений имеет давнюю историю (со времен античности), но экологическое право довольно молодо. Водные правоотношения в Италии в начале регулировались гражданским законодательством, но затем было разработано специальное водное законодательство (1884, 1916, 1917, 1919 гг.). Еще в Гражданском кодексе 1865 г. закладывались правовые основы водных отношений. Так, государственными признавались все реки, а частными были рукотворные каналы. Всякий прибрежный собственник мог пользоваться водой по своему усмотрению, но был наложен запрет на изменение течения воды во вред соседям.
В настоящее время Италия — страна разрешительного водопользования. В частности, разрешительным является всякое промышленное водопользование, а в случае изменения гидротехнических условий (отвод и проводка воды из естественного русла, изменение речного русла) требуется наличие концессии. Еще в 1889 г. была утверждена «постоянная центральная комиссия», которая рассматривала просьбы о концессии на право водопользования. Указанные правовые принципы не являются уникальными, но в условиях Аппенинского полуострова имеют дополнительные основания: дефицит водных ресурсов и необходимость осуществления масштабных публичных работ.
В межвоенный период получило развитие законодательство о мелиорации заболоченных земель. Заинтересованные собственники, объединенные в консорциум, получили право проводить мелиорацию всех земель, включенных в апробированный проект. Для этого был принят Закон о мелиорации болот 1923 г., а Законом 1925 г. была закреплена возможность принудительной мелиорации включенных в проект земель без согласия их собственников. Затем последовал Закон об интегральной мелиорации 1933 г., позволявший проводить мелиорацию не только консорциуму собственников, но также собственнику самой большой части подлежавшей мелиорации земли. При этом мелкая земельная собственность поглощалась крупной — точнее, обладателем концессии на проведение мелиорации.
Однако цельной экологической политики (включая градостроительство) в Италии большую часть XX в. не было. Частично этим были вызван ряд отрицательных результатов. Так:
- осушение водоемов и болот ограничило возможности рыбной ловли;
- в урбанизированных районах некоторые водные акватории стали антисанитарными клоаками, что не могло не повредить городскому водоснабжению;
- формально находящееся в государственной собственности морское взморье страдало от произвольных застроек и расхищения природных богатств частными лицами, право концессии во многом парализовало право «государственного морского владения».
Со временем в Италии стали «признавать» природоохранное право. В 1977 г. был принят Закон об основных принципах и мерах, касающихся защиты дикой природы и правил охоты. В 1989 г. получила законодательное оформление трехгодичная программа охраны окружающей среды. В том же году ряд декретов-законов обеспечил проведение срочных мер по охране почв от загрязнения и улучшению естественных источников снабжения питьевой водой.
В частности, Декрет-закон от 14 июля 1989 г. назначал срочные меры по предотвращению загрязнения водных ресурсов, предназначенных для питьевого водоснабжения. Для этого предусматривались специальные охранные зоны, размеры которых зависели от степени риска загрязнения водоемов. Составлялся список химически активных веществ, запрещенных к использованию, и список веществ, которыми они могут быть заменены (с указанием соответствующих способов применения). В пределах этих зон требуется разрешение на применение и продажу пестицидов.
Такие полномочия даны Минздраву и отчасти Минсельхозу Италии. При откачке подземных вод в случае понижения уровня водоносных пластов (или в период засухи) компетентные органы могут уменьшить лимит добычи подземных вод. Местные власти устанавливают способы охраны частных колодцев, собственники и владельцы которых за свой счет обязаны проверять санитарное состояние воды. Декрет делает акцент на развитие альтернативных планов водоснабжения, определяет порядок их финансирования. К тексту приложены таблицы физических, химических, микробиологических показателей, в соответствии с которыми производится классификация наземных пресных вод питьевого назначения.
Декрет-закон от 6 декабря 1989 г. требует осуществлять добычу и использование подземных вод с учетом возможностей воспроизводства воды. В случае понижения уровня рек в засушливый период компетентный орган может принять решение о сокращении добычи подземных вод. Декрет предусматривает учет и отражение на картах линий водопровода и мест забора питьевой воды.
Страна имеет разветвленную сеть особо охраняемых территорий (национальных парков и др.), приуроченных как к горным ландшафтам, так и к морскому побережью. В любом случае под их правовой режим «подпадают» разнообразные акватории, водные объекты, прочие элементы ландшафта, связанные с водами (в горной местности это ледники, на Тирренском побережье — дюны).
В Швейцарии гидрографическая сеть горной страны принадлежит к бассейнам трех морей: Северного, Средиземного, Черного. Благодаря обильным горным водам начинаются трансграничные реки Рейн и Рона, горное питание имеют притоки Дуная и По. Швейцария изрезана многими крупными и глубокими озерами (Женевское, Боденское, Лугано, Лаго-Маджоре, Цюрихское и Невшательское). Озера не только востребованы туризмом и курортами, они интенсивно используются для судоходства (прежде всего пассажирского). Бурные швейцарские реки служат для сплава леса и являются источником энергии. Характерными для Швейцарии водными объектами являются ледники и снежники — колоссальный резервуар пресной воды, как полезный, так и опасный. Поэтому неслучайно в Швейцарии эти «твердые» водные объекты были проинвентаризированы и занесены в особый Каталог4Данные по ледникам и снежникам приведены по: Котляков В.М. Мир снега и льда. — М.: Наука, 1994..
Антропогенная нагрузка на природу Швейцарии сильно изменила ее ландшафты. Уже в XVIII в. шел процесс массовой вырубки дремучих лесов, вызвавший обеспокоенность знаменитого философа Ж.-Ж. Руссо. В конце XX в. леса покрывали только 1/4 территории страны, но принадлежали к наиболее продуктивным в Европе. Массовое сведение лесов увеличило лавиноопасность территорий: если в XIX в. было отмечено 7 лавинных катастроф, то за три четверти XX в. — уже 17. Все это отображается в Швейцарском лавинном кадастре, который официально ведется с 1878 г. Таким образом, из-за вырубки лесов был нарушен баланс в сложных экосистемах гор, предгорий, плоскогорий. Этот результат заставляет вспомнить забытый средневековый закон, запрещающий порубку даже одного-единственного дерева на горных склонах; швейцарцы тогда больше берегли горные леса. Уникальные леса на реках Инн и Ландкварт вошли в состав Национального заповедника, ставшего также прибежищем исчезающих видов фауны.
Большинство швейцарских рек подверглось гидротехническому регулированию (плотины, подземные тоннели), поэтому естественные поймы с разнообразием видов флоры и фауны найти трудно. Федеральные органы осуществили инвентаризацию участков пойм национального значения (как правило, это луга, кустарники, леса). Инвентаризация важных природных объектов различных форм собственности возможна и на уровне кантонов и общин. Еще в 1986 г. Совет общины Целль в долине реки Тес начал подобную инвентаризацию водно-болотных угодий, родников, лесополос и т.д. Примечательно, что группа ответственных исполнителей разработала по каждому объекту концепцию и меру охраны, а также выполнила кадастровое описание. Этот опыт может быть поучительным для уполномоченных органов в нашей стране.
Важной проблемой является ухудшение состояния озер, некогда богатых рыбой. В недавнем прошлом жидкие промышленные отходы не подлежали должной очистке. Когда же требования о более тщательной очистке были внедрены в жизнь, выяснилось, что качество озерной воды продолжало «по инерции» ухудшаться, так как на это влияли уже накопленные в озерах загрязнения.
С острой проблемой загрязнения вод связана задача сохранения водно-болотных и луговых местообитаний редких видов флоры и фауны. Поэтому представляет большой интерес реабилитация водных объектов и вмещающих их экосистем. Показателен пример богатой озерами равнины Зеебах. Она занесена в федеральные списки ландшафтов национального значения. В послевоенный период экономического бума равнина подверглась мелиорации, что привело к обмелению водоемов и исчезновению лугов. Согласно постановлению 1966 г. о национальной ценности ландшафтов ведутся работы по восстановлению естественных угодий. В данной ситуации большую позитивную роль сыграл Союз охраны природы, приобретший в собственность ряд озер; активисты Союза контролируют водоемы, находящиеся в частной собственности. Этот опыт доказывает, что право собственности общественных организаций «зеленого» толка является эффективным природоохранным механизмом.
К концу XX в. Швейцария сумела использовать около 90% своих гидроресурсов для выработки гидроэнергии. В недавнем прошлом швейцарские ГЭС давали 60% энергии для железных дорог. Однако развитие гидроэнергетики означало создание водохранилищ, затопляющих исторические поселения, и изменение речного рисунка. При этом ниже плотины река перестает существовать: от нее остаются лужицы, весенние и ливневые потоки. По оценкам специалистов, происходит «ампутация» рек.
Зарегулированными оказались как крупные реки, так и мелкие горные потоки. В результате строительства ГТС на Роне не сохранилось ни одного естественного участка берега. Многие естественные озера, «охваченные» водохранилищами, «потеряли» речной сток. Из-за плотин превращенные в водохранилища реки резко замедляют течение и теряют свои способности к самоочищению. Это трудно полностью компенсировать очистными сооружениями. Образованные за последнее десятилетие крупные водохранилища ГЭС нередко представляют собой реальную и потенциальную опасность для нижележащих участков речных долин вследствие регулярного, нерегулярного и катастрофического спуска как плановой, так и избыточной массы воды.
В условиях дефицита земельных ресурсов швейцарские общины протестуют против занятия под гидроэнергетику их земель и требуют сохранения естественных водных объектов. Еще в 1975 г. Швейцарский союз производителей электроэнергии заявил, что дальнейшее строительство ГЭС в стране невозможно по хозяйственным и природоохранным причинам. Дальнейший ход истории опроверг эту позицию. Только с середины 1980-х было построено или реконструировано 26 ГЭС. По всей видимости, полностью предотвратить строительство ГЭС нельзя, но действующее законодательство направлено на «вживление» водохранилищ в ландшафт путем поддержания биологического разнообразия их вод и берегов. Кроме того, если талые воды альпийских ледников будет решено заимствовать у природы, то требуется создать систему рукотворных водоемов и водотоков двойного назначения (как регулирование стока, так и защита от его вредного воздействия).
В Швейцарии охрана окружающей среды регулируется как федеральным, так и кантональным законодательством. На федеральном уровне были приняты следующие акты: об использовании энергии воды (1916 г.), об охране вод (1955 г., 1972 г.), об охране природы и ландшафта (1966 г.), о национальных парках (1980 г.), о чрезвычайных мерах по сохранению лесов 1988 г. С 1971 г. действует Федеральное управление об охране окружающей среды. Подобные органы действуют в каждом кантоне. Следует отметить, что Закон об охране природы 1966 г. ссылается на принятый еще в 1963 г. «Перечень ландшафтов и памятников природы, имеющих общенациональное значение».
Согласно гражданскому законодательству, пока не доказано иное, публичные воды, ледники, бьющие источники не считаются частной собственностью и находятся под «верховным управлением государства».
Швейцария заключала международные соглашение по использованию и защите международных водных и водохозяйственных объектов. Договорная практика по этой проблеме восходит к XIX столетию. В целом договорная практика Швейцарии охватывает широкий круг вопросов (ирригация, ГТС, рыболовство, охрана природы), показывает пример другим государствам. Согласно итало-швейцарскому соглашению о регулировании вод озера Лугано 1955 г., стороны условились принять все меры для предотвращения возможного причинения вреда озерным берегам. В 1962 г. было заключено Соглашение между Францией и Швейцарией об охране вод Женевского озера, специальным природоохранным задачам было посвящено франко-швейцарское Соглашение о защите вод озера Леман 1962 г.
Затем последовало Соглашение о гидроэнергетическом комплексе в Эмоссонекой долине 1963 г., регулирующее тамошнюю концессию. В 1966 г. было подписано Соглашение между ФРГ, Австрией, Швейцарией об урегулировании отвода воды из Боденского озера. Это Соглашение предусматривало рассмотрение возможных споров консультативной комиссией, а затем выносящей окончательное решение арбитражной комиссией. Действуют также двусторонние комиссии по борьбе с загрязнением Женевского озера и озера Констанс.
Рельеф и гидрографическая сеть ФРГ отличает ее от соседней Франции. Германии присущ ступенчатый рельеф: вдоль морского побережья тянется обширная Северо-Германская низменность, далее поднятия и возвышенности (Рейнские сланцевые горы и т.д.), затем — Баварское плоскогорье. Густая речная сеть страны относится к бассейнам Северного, Балтийского и даже Черного морей. Основные реки: Рейн с притоками, Эльба, Везер, Эмс, отчасти Дунай с некоторыми притоками. Полноводные и незамерзающие реки соединены каналами, главный из которых — разветвленный Средне-Германский канал. Названный канал вместе с крупными реками составляет единую сеть водных путей международного значения. Начал функционировать международный водный путь Рейн-Майн-Дунай. В отличие от Франции Германия имеет целый ряд крупных озер на Баварском плато (Боден, Хим, Аммер), а также в Балтийской гряде. Там сложились озерные системы ледникового происхождения (Магдебургское поозерье).
Будучи экономически развитой державой, ФРГ столкнулась с острейшей проблемой загрязнения поверхностных, подземных и морских вод. Многие акватории Рейнского бассейна оказались биологически мертвыми, некорректное обращение с фосфатами и нитратами привело к эвтрофикации озер и загрязнению прудов. Устья Эльбы, Везера, Эмса и т.д. были сильно загрязнены горючими и смазочными материалами. В 60—70-е гг. XX в. одной из самых загрязненных европейских рек был Рейн. Ситуацию удалось исправить путем перехода к системам промышленного водопользования замкнутого типа и безотходным технологиям. В настоящее время успешно проводятся мероприятия по восстановлению речных пойм5Кромер Р. Рейн используют бережно // Экология и жизнь. — 2001. — №2.-С. 47, 49.. Показателен пример Руммельсбургского озера в Берлине. После второй мировой войны оно было завалено боеприпасами, утратило возможность самоочищения. Только в 90-е г. XX в. боеприпасы стали извлекать, а берег озеленили. В этот водоем для восстановления самоочищения воды закачали кислород.
После второй мировой войны водным ресурсам и водному хозяйству ФРГ был посвящен ряд законов как общего, так и специального характера, действующих не одно десятилетие. В их число входят федеральные законы об организации водного хозяйства 1957 г.; о содержании в чистоте водных путей общегосударственного значения 1960 г.; о защите подземных вод от загрязнения 1960 г.; о льготах, гарантирующих уменьшение налога на прибыль предприятия, устанавливающего оборудование для очистки сточных вод 1961 г.
В Законе «Об организации водного хозяйства» 1957 г. предусмотрен разрешительный характер водопользования; право собственности на прибрежный земельный участок не влечет за собой права на определенные виды водопользования, требующие разрешения. В свою очередь, выдача разрешений ориентирована на такое важное для германского права условие, как удовлетворение легальных требований к состоянию техники. Техника водопользователя должна обеспечивать соблюдение предельно допустимых нормативов сбросов сточных вод, устанавливаемых для каждой отрасли промышленности.
Немецкое федеральное законодательство решает следующие ключевые вопросы. Во-первых, оно предусматривает правовой институт зон охраны вод (Закон 1986 г.). Эти зоны должны оберегать воды от уже существующих или потенциальных опасностей. В целях увеличения запасов грунтовых вод и их защиты от загрязненных сточных вод в этих зонах запрещается или ограничивается совершение определенных действий. Во-вторых, устанавливается порядок проведения экологического контроля в сфере водопользования. Он предусмотрен Федеральным законом о регулировании водного режима 2002 г.
Конкретные законы по правовому режиму земель, вод, недр, флоры и фауны, природных ландшафтов и охраняемых территорий принимаются и применяются федеральными землями. В каждой федеральной земле действует свой закон «о воде». Эта тенденция прослеживается еще с XIX в., когда немецкие княжества имели свои водные законы. «На откуп» земель и крупных городов, а также муниципалитетов даны многочисленные системы водоснабжения и канализации, станции очистки сточных и ливневых вод, лицензирование водоотбора и сброса сточных вод, определение границ водоохранных зон для подземных вод.
В Законе «О платежах за сброс сточных вод в водоемы» предусматривается экологический платеж. Основой расчета платежа являются «единицы загрязненности», установленные для загрязняющих веществ, содержащихся в сточных водах. Например, одной единице загрязненности соответствует 3 г. фосфора. Платежи поступают в пользу земель. Полученные платежи земли расходуют на решение водных проблем, в частности, «водные деньги» тратятся на деятельность водохозяйственных служб. Такой порядок действует с 1976 г. в рамках национальной системы обложения сбросов загрязняющих веществ.
На большей части страны бассейновые комиссии не функционируют, следовательно, нет и прямого участия водопользователей в водной политике. Существуют организации для управления небольшими бассейнами притоков Рейна, находящихся в одной земле (Северный Рейн — Вестфалия). Речь идет о речных ассоциациях Рурфербанд и Эмшергеноссеншафт и некоторых других. Но эти примеры не распространились на всю страну.
Вложение средств, полученных за сброс сточных вод, в мероприятия по охране вод дает позитивные результаты: построены новые очистные сооружения, введены новые технологии в промышленности, позволяющие снизить загрязненность сбросных вод либо вовсе ее исключить. К началу XXI в. в 50 отраслях германского хозяйства удалось снизить содержание вредных для человека, а также вредных для водоемов остатков удобрений. В таких крупных реках, как Рейн, Майн, Эльба, улучшилось качество вод и увеличилось многообразие обитающих в них видов рыб. Уже в 1996—2000 гг. в Рейне обнаружено 63 вида рыб.
По Германии протекают следующие основные международные реки: Рейн, Дунай, Эльба. Под давлением соседних государств (Нидерланды) федеральное правительство и правительство земель включены в международную комиссию по Рейну. Дунай и Эльба до сих пор остаются без структур комплексного управления речным бассейном. Однако именно на международном уровне была разработана в 90-е гг. XX в. Программа безотлагательных мер по снижению загрязненности Эльбы и План действий для Эльбы. Предусмотренное этими документами сокращение и частичное закрытие горнодобывающих и других промышленных предприятий привело к существенному снижению загрязнения от промышленных источников.
Королевство Швеция — страна, хорошо обеспеченная водными ресурсами. Характерные черты рельефа этого королевства — плоскогорья, всхолмленные равнины, обширные котловины озер. Всего озера занимают 9% территории королевства. Речной сети присущи узкие долины, водопады, озеровидные расширения (своего рода «естественные» водохранилища); реки богаты гидроэнергией. В Шведском королевстве есть порядка 200 небольших ледников. На юге королевства крупные озера и реки служат внутренними водными путями. Стокгольм находится на архипелаге островов в восточной части озера Меларен, соединенного проливом с Балтийским морем. Город рассечен множеством каналов, проливов, бухт и заливов. Даже в черте города в чистой воде водится лосось, а в его окрестностях гнездятся утки и лебеди. В этом смысле столица оправдывает свое название «Бревенчатый остров». В Шведском королевстве значительные средства вкладывались в очистку четырех водных объектов: озера Веттерн, Соммен, реки Мотала и Сварта.
Первый шведский закон об охране природы был принят в 1907 г. Усилил государственный контроль за природопользованием закон 1952 г. об охране природы и побережий. В результате в Швеции уже к концу 1960-х гг. особо охраняемые территории достигали 5% от общей площади страны; охранялась значительная прибрежная полоса.
Впоследствии были приняты законы: об охране природы 1967 и 1969 гг.; о рациональном использовании сельскохозяйственных угодий 1979 г.; декрет о рыболовстве 1982 г.; о водных ресурсах 1983 г.; о залежах торфа; о публичных водных путях и портах; о минеральных ресурсах. В королевстве пошли по пути регламентации лесопользования, охоты и рыболовства отдельными актами (законами и декретами). Важную роль должен играть Закон о возмещении ущерба окружающей среде 1986 г. Он определяет категории ущерба и санкции за его нанесение.
В целом шведское водное право нередко оценивалось как частноправовое, «индивидуалистической формы» (частная собственность на водоемы, распространенное частное пользование). В соседней и родственной Норвегии, состоявшей в унии со Швецией до 1905 г., существовала даже частная собственность на водопады крупных рек. Приведенные оценки давались еще в середине XX в., но к началу XXI в. они значительно устарели. Однако известная специфика водных правоотношений сохранилась.
Вопросы собственности на водные объекты регулируются весьма необычно, по-своему сочетая публичные и частные интересы. В основном в шведском законодательстве прослеживается ограничение эксплуатации ресурсов взморья. Приморские водотоки и водоемы находятся либо в частной, либо в общественной собственности. Узкая водная полоса в 300 м от границ континента или острова в сторону моря может быть в частной собственности. Это не запрещает посторонним передвижение по этим акваториям и лов рыбы. Далее вплоть до границы территориальных вод простирается водная полоса государственной собственности. Шведское законодательство не предусматривает такую категорию, как земли водного фонда. В ней нет четкого определения понятия береговой зоны, изменчиво и понимание полосы прибрежной суши (при застройке эта полоса принимается шириной в 100 м, как минимум; в сельском хозяйстве — 50—60 м от водной границы в сторону суши).
В Швеции, как и в Финляндии и Дании, под особой государственной охраной находятся болота. Земельные собственники этих стран получают (за наложенные на них ограничения) компенсационные выплаты, освобождение от налогов; их земельные участки могут быть выкуплены государством или местными властями. В соседней Дании сохранение и восстановление болот происходит за государственный счет или за счет ЕС с 1989 г.
В Шведском королевстве функционируют Агентство по охране окружающей среды, Королевский совет по проблемам побережий, находящихся под угрозой. В роли координаторов муниципальных органов выступают окружные административные комитеты. Окружные административные комиссии и муниципальные органы дают разрешение на строительство, в том числе набережных, мостов, прочих водных и приводных сооружений.
Королевство Нидерланды — плоская и низменная страна, 25% территории которой ниже уровня моря, а 35% — не более чем 1 м выше. Королевство расположено в обширной дельте — древней и современной, образованной реками Рейн, Маас, Шельда, и отчасти Эмс. Первые три реки имеют общий эстуарий (приливное устье). Голландия (так иногда называют это королевство) прорезана многочисленными водотоками. Реки и озера зарегулированы плотинами, заливы и приморские водоемы долгое время осушались. Интересна судьба залива Зейдер-Зе. Он возник в результате катастрофического наводнения в XIII в. После сооружения дамбы южная часть залива превратилось в пресное озеро Эйсселмер, которое в значительной мере осушено.
Если применять терминологию российского законодательства, Нидерланды от природы есть «земли водного фонда», испытывающие долгое и сильное антропогенное воздействие. Этим объясняется постоянный характер права публичной собственности на земли польдеров и установление государственного целевого назначения освоенных земель. Первоначально они сдавались в заведование специальным государственным предприятиям, создававшим инфраструктуру и укреплявшим противопаводковые сооружения. Затем подготовленные к сельскохозяйственному использованию участки переходили в частное пользование. Из этих участков исключались площади самих гидротехнических сооружений, дорог и линий связи. Граждане, арендующие недвижимость на польдерах, получают налоговые льготы. Это предусмотрено в Законе 1958 г. «Об аренде» (в ред. 1977, 1978, 1980, 1983 гг.).
За последние 40 лет законодательство Нидерландов значительно усилило охрану вод. Ряд законов по водным ресурсам (о загрязнении поверхностных вод 1969 г., о водопользовании 1989 г., о загрязнении морской среды 1975 г. и т.д.) предусматривали интегрированное управление водными ресурсами, взимание платежей за сброс сточных вод. За реализацию водного законодательства Нидерландов отвечает Министерство транспорта, общественных работ и водных ресурсов.
Для Нидерландов характерна система водных советов: эти специфические органы имеют многовековую историю и ранее занимались вопросами борьбы с наводнениями, а в настоящее время в их компетенцию входит защита вод от загрязнения. Водные советы подконтрольны провинциальным природоохранным агентствам, ответственным за применение всего экологического законодательства.
Особенно повысил уровень правового регулирования Закон о природопользовании 1992 г. В результате последующих поправок (в 1993 г. и др.) данный закон инкорпорировал положения 8 законодательных актов, почти за целое столетие, включая законы 1969 г. и 1975 г. о водных отношениях. В результате сложился Расширенный закон о природопользовании 1993 г., охватывающий весь спектр вопросов охраны и использования природных ресурсов. В этом Законе предусматривается разработка национальных и провинциальных планов охраны окружающей среды, ежегодной национальной программы действий в данной области. В Расширенном законе предписана обязательная процедура экологического лицензирования, ее общие правила и исключения. В королевстве действует Министерство сельского хозяйства, природопользования и рыболовства.
Большое значение для дела охраны окружающей среды, в том числе и водных ресурсов, имеет Общий административный закон, который вступает в силу по частям с 1994 г. В предмет регулирования данного Закона входят отношения между государственными органами и частными лицами. При этом вступившая в силу в 1998 г. часть третья этого Закона кодифицирует полномочия должностных лиц контрольных органов, в том числе инспекторов по охране окружающей среды, строительных инспекторов.
Нидерланды принадлежат к числу стран, испытывающих большое негативное воздействие соседних государств. Расположенная в низовьях Рейна, эта страна была особенно обеспокоена состоянием его вод. Хотя качество воды основных рек удалось повысить, в стране осталось немало острых водохозяйственных проблем. Подземные воды Голландии истощены, что нередко приводит к «обезвоживанию» сельскохозяйственных районов страны. Голландская общественность требует жестко экономить питьевую воду, прекратить откачку подземных вод для орошения, максимально использовать дождевую воду, повысить уровень рек Рейн и Маас, а также озера Эйсселмер6План действий: «Устойчивые Нидерланды». — М.: Экопресс-ЗМ, 1995. — С. 32-34.. Для оздоровления водных бассейнов необходимо возродить «вторичные» каналы на затопляемых территориях. Проведенная гидрологами и экологами разработка плана восстановления каналов выявила безвредность этой инициативы для транспорта и сельского хозяйства. В ближайшее время должны быть восстановлены два канала вдоль реки Вааль. Идея восстановления искусственных водоемов и водотоков и отчасти искусственных водных систем «вплетается» в общий контекст реабилитации водных объектов и некоторых форм рельефа, связанных с ним.
В Нидерландах находится штаб-квартира Всемирного фонда дикой природы. В Нидерландах и Бельгии претворяется в жизнь программа восстановления пойм и местообитаний под названием «Маас — живая река» с созданием модельных участков для отдыха и просвещения. Внедряются экологически безопасные технологии добычи гравия, минимизации ущерба от перевыпаса. Часть польдеров сознательно остается в «свободном состоянии», чтобы превратиться в водно-болотные угодья.