Регулирование водных отношений в государствах англо-американской правовой системы
США отличаются высокой антропогенной нагрузкой на гидрографическую сеть, весьма неравномерным распределением водных ресурсов, изменчивым режимом рек. Многое в водных ресурсах США напоминает нам российскую ситуацию (включая и неравномерное распределение вод).
Еще в 1850 г. США как федерация приняли на себя ответственность за улучшение судоходных путей. Позднее известный Акт Кэри 1894 г. предусмотрел сотрудничество между федерацией и штатами по вопросам орошения. В силу данного акта федеральный центр передал в собственность каждому штату, расположенному в западном засушливом регионе, по миллиону акров земли при условии ее орошения и заселения в течение 10 лет. На осваиваемых землях утверждались частные концессионеры, обслуживающие фермеров-собственников1Уайт. Водные ресурсы США: проблемы использования. - М.: Прогресс, 1971.-С. 180-182..
Федерация имеет полномочия в сфере судоходства, строительства ГЭС, борьбы с паводками, охраны окружающей среды. Наиболее важные противопаводковые валы (у городов) строились Корпусом военных строителей за государственный счет. Традиционно именно судоходные и связанные с ними воды считаются федеральными. Из федеральных функций вытекали и федеральные полномочия, которые ограничивали «историческую» собственность штатов на воды.
Ряд полномочий штаты признали за негосударственными организациями. На Западе в рамках речных бассейнах существуют, как правило, бассейновые ассоциации водопользователей, которые следят за правильностью распределения воды. Кооперативы фермеров-водопользователей наделены некоторыми административными правами (лимитирование откачки воды из общих подземных бассейнов, регистрация скважин и водомеров, принудительный сбор платежей на выкуп ирригационных систем, построенных на государственные средства).
Водное законодательство США первоначально имело чисто хозяйственный, но не природоохранный аспект. Первым федеральным законом, устанавливающим запрет на сброс твердых отходов в воды США, стал Закон о реках и бухтах 1899 г. Целью законодателя было устранение помех для навигации, однако в 60-е гг. XX в. произошло «второе рождение» этого акта. Получив новое толкование Верховного суда США, этот Закон действует до сих пор и неоднократно использовался для возбуждения судебных исков против промышленного загрязнения водоемов и водотоков.
В 1948 г. был принят один из первых фундаментальных законов в области охраны окружающей среды — Федеральный закон о контроле за загрязнением вод (Закон о чистой воде). Впервые Конгресс США принял акт, направленный исключительно на борьбу с загрязнением водной среды. В дальнейшем этот закон претерпел существенные изменения по названию и содержанию (в 1965, 1972, 1977, 1981 и 1987 гг.). Позднейшие поправки были направлены на упрощение процедуры сохранения и восстановления водной среды, ограничение частного строительства у водных объектов, на увеличение финансирования водоохранных программ. В редакции 1987 г. данный закон охватил почти все вопросы предотвращения загрязнения вод. На основе Закона о чистой воде разработан и достаточно успешно функционирует правовой механизм, направленный на уменьшение и предотвращение загрязнения водотоков и водоемов, в том числе и муниципальными сточными водами.
Законом о чистоте вод была предусмотрена федеральная программа субсидирования строительства новых и действующих муниципальных очистных сооружений. В результате функционирования данной программы в 70—80-х гг. XX в. была улучшена инфраструктура муниципальных канализационных систем (водоочистные сооружения и насосные станции, канализационные трубы и коллекторы, системы стока дождевых вод). С 1994 г. совместными усилиями штатов, городов и графств были начаты работы по очистке некоторых речных устьев и морских бухт, в которых накопились токсичные донные отложения. Была расширена практика ускоренной сушки (обезвреженного) осадка с превращением его в удобрение. К очищенным и обустроенным водным объектам относятся: Бостонская и Портландская бухты, участки течений рек Вилламетт, Мерримак и некоторых других.
В федеральном законе содержится подробная регламентация ответственности за нарушение санитарных правил, в частности за слив нефти, загрязнение водоемов сточными водами. Законодатель угрожает жесткими штрафными санкциями за эти правонарушения.
Важный прецедент был создан связи с загрязнением Licking River в штате Огайо. Городские сооружения не справлялись с очисткой загрязненных стоков. В результате с 1979 г. по 1983 г. река стала черной и пахла отходами, погибла рыба. Власти штата не смогли обеспечить действие Закона о чистоте вод, но в результате иска местного жителя за водворение порядка взялся суд. Судебные предписания по реконструкции систем очистки стоков реализовывались с помощью субсидий — главным образом за счет федеральных средств2Брославский Л.И. Урбанизация и правовая охрана качества вод в США // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. — 2007.-№8.-С. 8—15..
В 1989 г. принят Закон о защите подземных вод от загрязнения.
В целях защиты морской среды в 1924 г. Конгресс принял Закон о загрязнении нефтью, запретивший сбросы нефтяных отходов в прибрежные воды. После многочисленных преобразований этот закон был отменен. В 1990 г. принят новый Закон о загрязнении нефтью, урегулировавший главным образом вопросы компенсации ущерба в связи с нефтяными разливами.
В 1953 г. был принят Закон о прибрежных водах и землях континентального шельфа, разграничивающий юрисдикцию штатов и США. Штаты приобрели прибрежные воды, водные и донные ресурсы в пределах 3-мильной зоны территориального моря, а федерация стала собственником природных ресурсов за этими пределами в границах территориальных вод (12 миль), а также донных ресурсов в пределах континентального шельфа. За некоторыми штатами закреплены морские воды и донные ресурсы в пределах 9-мильной прибрежной полосы. Выделение прибрежным штатам собственной полосы в пределах территориальных вод США дает им право на разработку залежей нефти и газа в этой полосе. Вместе с тем регулирование судоходства, торговли, а также оборона и заключение международных соглашений остались в руках США.
Общенациональная морская политика получила свое отражение также в Законе о морских ресурсах и техническом развитии 1966 г., а также в Законе об охране морской среды 1972 г. (с последующими изменениями). Последний закон регулирует транспортировку и сброс отходов в морские воды, предусматривает создание специальных морских зон, в пределах которых природопользование ограничено задачами сохранения целостности морских экосистем.
В США разработан и действует режим особо охраняемых морских пространств. Его основы заложены в Федеральном законе о морских резерватах (заповедниках) 1972 г., в Указе Президента США от 26 мая 2000 г. «Морские особо охраняемые пространства». В силу приведенного указа учрежден Национальный центр морских особо охраняемых пространств, координирующий деятельность природохозяйственных департаментов Министерств внутренних дел и Министерства торговли США.
Первый морской заповедник создали еще в 1975 г. Морские резерваты (заповедники) создаются в регионах, обладающих особой экологической, научной, исторической и иной ценностью. В федеральной «Национальной программе морских заповедников» содержится описание их границ, приводятся правила для этих морских охраняемых объектах. Они охватывают как сушу, так и море, и должны быть не меньше 1 кв. морской мили. 13 особо охраняемых морских объектов и объектов системы Великих озер по своему правовому режиму близки к российским заказникам, а охраняемая территория Гавайского архипелага по своему правовому режиму схожа с российскими памятниками природы. Названные особо охраняемые объекты и природные комплексы, помимо акваторий, включают в свой состав скалистые побережья, коралловые рифы, природные плантации водорослей, эстуарии, участки морского дна, часть маршрутов миграции китов, даже затонувшие суда. Они имеют индивидуальные планы управления.
Охрана морской среды невозможна без охраны побережья. В 1972 г. принят Закон об управлении береговой зоной, предусматривавший разрешительный порядок хозяйственных мероприятий в прибрежных пространствах. Очевидно, что данный закон был принят исходя из чрезвычайной уязвимости и, в то же время, ценности морских побережий. В последующем данный закон неоднократно изменялся (в 1970—1990 гг.). Важным рычагом воздействия являются программы комплексного развития и охраны береговых зон, составление которых финансировалось на 80% за счет федерального правительства. В рамках этих программ устанавливались границы береговой зоны, выявлялись допустимые пределы использования природных богатств, резервировались пространства для федеральных нужд (военно-морские базы; глубоководные порты; природные резерваты); создавалась система контроля за эксплуатацией названных ресурсов.
В 2003 г. в США приняли закон об американских морских районах, в соответствии с которым создана федеральная комиссия морской политики. В 2004 г. данная комиссия представила обширный отчет об управлении ресурсами моря США с рекомендациями о новом, комплексном управлении американскими морскими районами на основе экосистемного подхода. Предлагается разделение морских районов на экорегионы, в которых будут разработаны планы управления на основе оценки их экологического состояния3Комплексное управление морской средой Баренцева моря и морских районов, прилегающих к Лофотенским островам (План управления): Доклад Правительства Норвегии Стортингу № 8 (2005—2006 гг.). Королевское министерство охраны окружающей среды Норвегии..
Для водного законодательства США характерно то, что конкретные противопаводковые меры в отдельных бассейнах и подбассейнах (Нижняя Миссисипи, Миссури, Огайо) закреплены и регламентированы отдельными законами.
Законодательно предусматривалось создание всевозможных совместных комиссий и исследовательских центров по изучению вод.
Еще с 20-х гг. XX в. между штатами заключались договоры, предусматривавшие распределение стока межштатных рек. Среди 26 заключенных договоров два одобрены Конгрессом США и получили силу закона. Эта метаморфоза интересна с точки зрения причин и условий превращения договорного права в закон.
Не всегда договоры между штатами имеют безупречную манеру изложения, исключающую разное толкование договора. Так, с 1974 г. тянутся судебные дела по распределению воды, дошедшие до Верховного суда США. По реке Колорадо судились штаты Колорадо и Канзас, по реке Пекос — Техас и Нью-Мексико. В ходе процессов выявилось, что распределение воды по водопользователям на бумаге исходило из нереальных, завышенных ее объемов в источниках. Но была и более глубокая причина возникновения споров — изменение хозяйственной обстановки, которую не предвидели составители договоров.
Судебная система выработала правило, по которому земельные собственники не вправе самовольно осушать водные и болотные площади ради их застройки, в том числе на морских побережьях. Что касается закона, то за соблюдение такового запрета он не предусматривает выплаты компенсации затронутым собственникам. Тем самым утверждается доктрина, согласно которой ради соблюдения баланса частных и публичных интересов частная собственность на землю не является абсолютной. В 18 штатах власти придерживаются именно такой позиции, и лишь четыре штата идут на поводу у частных собственников. Попытка добиться принятия федерального акта о компенсации в названных случаях вызвала противодействие администрации Б. Клинтона.
В США существуют некоторые аналоги российской категории земель водного фонда и водоохранных зон4См.: Краснова И.О. Экологическое право и управление в США. — М.: Байкальская Академия, 1992. — С. 95, 103-106.. В 1965 г. был принят Закон о создании фонда для выкупа экологически ценных земельных и водных ресурсов; он разрешал приобретение земли для рекреационного и спортивного (в том числе охотничьего) использования. Согласно другому закону США 1968 г. «О диких и живописных реках» возникает новая категория особо охраняемых природных объектов. Закон требует выделять и охранять мало тронутые человеком реки и их части с выдающимися живописными, рекреационными, геологическими, историческими и экологическими характеристиками.
Такой не исчерпывающий перечень критериев, как справедливо считают американские юристы, не обладает достаточной точностью. Однако этот недостаток смягчается при классификации самих «диких и живописных рек». Закон делит их на три группы: дикие, живописные, рекреационные. Воды первой группы не должны быть загрязнены, они омывают «первозданные» берега, а на их водосборы нет доступа по автомобильным дорогам. Эти же требования в более мягких формах предъявляются и к живописным рекам. На рекреационных реках допускается их зарегулирование, наличие водохранилищ, каналов, водохозяйственных сооружений, прохождение автомобильных и железнодорожных дорог. Их берега и водосборы могут быть освоены в хозяйственном отношении. Тем не менее признается, что туризм и загородный отдых на таких реках или их частях имеет приоритет перед другими видами пользования.
Закон 1968 г. предусматривает создание специальных коридоров по обоим берегам рек с особым режимом природопользования. Площадь таких коридоров должна быть не менее 10 акров на 1 милю, т.е. примерно по 25 м вдоль каждого берега. Закон не дает окончательного перечня запрещенных и разрешенных видов деятельности в пределах подобных земель, но правоприменительная практика избрала довольно гибкий путь. Как правило, обходятся лишь некоторым ограничением строительства дорог, развития населенных пунктов, размещения промышленных предприятий, заготовки древесины, выпаса скота. Относительно большей хозяйственной свободой собственники прибрежных земель обладают на рекреационных реках.
В интересах туристов закон допускает приобретение государством ограниченного права собственности (сервитут) на земли частных землевладельцев. Этот сервитут сводится к ограничению прав собственников на такое преобразование земель, которое уничтожает их живописность. В случае установления такого сервитута у государства появляется право контролировать использование территории (земли и воздушного пространства над нею) в соответствии с целями охраны природных качеств диких, живописных и рекреационных рек. В качестве компромисса допускается сохранение всех тех видов землепользования, которые существовали до установления сервитута.
Замысел законодателя: сохранить в возможно более естественном состоянии все три группы рек и не допустить дальнейшее использование этих водотоков для строительства ГЭС, водохранилищ, прокладки каналов, осуществления других водохозяйственных проектов, не благоприятствующих туризму.
Водопокрытые площади считают общим достоянием (публичной собственностью), когда водоем и водоток можно использовать для передвижения по воде и транспортировки грузов и людей.
Сплав древесины по реке дает возможность признать ее дно «общим достоянием». Но, например, строительство плотины на несудоходной реке в границах еще не объявленного национального парка заставило бы в будущем его администрацию выпрашивать воду для рыбного и бобрового хозяйства, так как здесь нет режима «общего достояния».
Признание по закону реки «дикой и красивой» влечет за собой недопустимость строительства плотин, например, если они могут вызвать ликвидацию гнездовий журавлей. Нашумел процесс по поводу судьбы острова «Лисья голова», площадью 15 тыс. га, в штате Северная Каролина, которому угрожала вырубка лесов под строительство домов. Апелляционный суд удовлетворил иск природоохранителей. Он исходил из того, что ввиду смыкания острова как с дном реки, так и с ложем океана режим общего достояния должен распространяться на побережье и пляжи устьевого взморья, которые следовало бы использовать для рекреации.
Опираясь на федеральные законы, природоохранные организации пытаются сохранять в реках минимальный расход воды, обеспечивающий выживание редких и исчезающих видов животных и растений, обитающих в воде или у воды. Согласно судебной практике, частные права на воду не должны подрывать традиционные права публики на рекреацию, рыболовство, судоходство, а штату не следует поступаться общественными интересами. Когда он все же это допускает, вмешивается суд. Так, например, в 1983 г. суд отменил разрешение, выданное властями Лос-Анджелеса на изменение русел рек, впадающих в озеро Моно. Отмена базировалась на том основании, что «берега, дно и воды озера Моно находятся под защитой публичных прав»5Краснова И.О. Экологическое право США: исследование теории и практики развитии: Монография. — М.: Международная академия информатизации; Отделение прав человека, 1996..
В ряде засушливых западных штатов действует правило старшинства водопользования (первый по времени — первый по праву). У традиционных правообладателей (чаще всего фермеров) есть преимущественные водные права, уживающиеся с собственностью штата на водный объект. Однако это не дает им оснований для нерационального, а вернее, эгоистичного поведения, лишающего младшего по праву соседа природных благ. Так, например, нельзя запруживать разлив реки с целью заставить воду профильтроваться в грунт и добиться таким образом пополнения запаса подземных вод. В Техасе в случае откачки подземной воды закон исходит из предположения, что под землей находится «линза» — средоточие подземных вод, которое принадлежит тому, кто владеет землей над «линзой».
Отсюда следует, что собственник земли вправе бесконтрольно откачивать подземную воду. Страдающему от маловодия соседу довольно трудно доказать, что на самом деле под землей водоток, который был перехвачен действиями одного из собственников. Поэтому он прибегает к другим способам, обращаясь в суд с иском о просадке земли (которая нередко сопровождает избыточную откачку), доказательства которой более наглядны.
В восточных штатах США применяют принципы так называемого берегового права, сводящиеся к исключительному праву на водопользование прибрежных земельных собственников. В США собственник земельного участка, примыкающего к водоему (к озеру), приобретает право на любые необследованные острова, на которые не составлена официальная карта. В этом смысле российское законодательство «отстает»: в нем вообще не определен статус островов российских рек, озер, водохранилищ.
Вместе с тем в США складывается разрешительный порядок природопользования, во многом схожий с нашим отечественным. Лицензии на землечерпание и на засыпку болот и водоемов выдает Корпус военных строителей. В рамках своей компетенции лицензии выдает и Федеральная энергетическая (регулирующая) комиссия. Однако заинтересованные штаты и индейские резервации вправе вмешаться и потребовать включить в лицензии свои условия, обеспечивающие качество вод. К примеру, в штате Вашингтон обсуждение выдаваемых лицензий организует особое Бюро, нацеленное на борьбу с загрязнением. При создании водохранилища выдаваемая лицензия обсуждается в штате, где будет расположен гидроузел, а при отводе воды — там, где проектируется возврат воды в водоем. В то же время наложено существенное ограничение: обсуждение оспариваемых положений и выработка дополнительных условий в связи с качеством вод должны укладываться в один год, в противном случае уполномоченный орган вправе не учитывать эти условия.
Данное ограничение сроков подвергается критике. Ведь предложения по оптимизации проектируемых объектов могут возникнуть уже по опыту их эксплуатации. Примеры с проектом ГЭС на р. Доузваллипс, а также с проектом устройства в порту Сиатль взлетно-посадочной полосы показывают, что реально встречаются превышения установленного срока. Кроме того, оспариваться могут экологические последствия проекта в целом.
Еще одно направление законодательного регулирования, связанное с водой, составляет мелиорация. В рамках своих полномочий Конгресс США принял Законы — о мелиорации (1902 г.), о мелиоративной реформе (1982 г.). В качестве владельца построенных им ирригационных систем Бюро мелиорации (МВД США) предоставляет на основе контракта вода для полива фермерам, их объединениям, арендаторам земли. В контрактах предусматривается цена воды и срок действия цены, который в силу дефицита воды может быть ограничен до 10 или 25 лет. Наряду с ирригационными системами Бюро мелиорации действуют такие же кооперативные и частные организации. Каждая такая организация является фактически монополистом в зоне своего действия. В чем-то это напоминает давние мечты государственных ирригаторов в России о РАО «Вода».
Отдельного рассмотрения заслуживают болота. Традиционно болота понимались как «ненужные» земли, которые следует передать в частные руки для последующей мелиорации. Однако со временем болота и переувлажненные земли стали пониматься американскими учеными вовсе не как «неудобья», а как важный фактор стабильности ландшафта. Почти 50% этих земель находятся в северной части Среднего Запада США (всего 9 штатов)6См.: Государственные меры по сохранению и восстановлению переувлажненных земель в США // Экономика сельского хозяйства России. — 1994. — № 2.-С. 30.. С 1985 г. в США на государственном уровне осуществляются меры по сохранению и восстановлению переувлажненных земель. Последние считаются зонами насыщения почвенного покрова поверхностными и подземными водами, которое вызывает преобладание адаптированной к этим условиям растительности. Закон США 1985 г. «О продовольственном обеспечении» допускал лишение всех видов государственных льгот тех фермеров, которые используют осушенные земли под посевы сельскохозяйственных культур — если только эксперты Службы охраны почв МСХ будут рекомендовать ему вернуть этим землям их первоначальный вид.
Американские СМИ нередко выступают в защиту экологических интересов граждан, работают в контакте с истцами по экологическим спорам. Из-за критики в прессе был оставлен рад прибыльных проектов строительства водохранилищ (например, на реке Колорадо в национальном парке Гранд Каньон). Однако СМИ не всегда сами разбираются в экологических проблемах, например, не видят связи между разрушительными наводнениями и негативным воздействием человека на природу того или иного речного бассейна. Бывали случаи, когда СМИ в угоду «сильным мира сего» «уходили» от подлинных виновников трагедии. Так, например, после крушения танкера Эксон-Вальдез в заливе Аляска (в море вылилось около 40 тыс. т. нефти) СМИ повторяли версию о «пьяном капитане», затушевывая вину судоходной компании, пустившей в плавание непригодное судно.
Канада и Россия схожи по климату, распределению водных ресурсов, а также гидроэнергетическому потенциалу. В Канаде только 5% территории страны заняты пахотными землями, при этом значительная часть территории скована вечной мерзлотой.
Отличительной чертой Канады является обилие водных ресурсов, которые в большей части удалены от мест основного водопотребления. При этом сами гидроресурсы страны отличаются дешевизной. Поданным на начало 90-х гг., канадское водопотребление превышало европейское в два раза, а стоимость канадской воды составляла лишь 1/4 от европейской стоимости. В этих условиях предлагалось повысить цену на водные ресурсы в целях сокращения излишнего водопотребления. Отбор воды из водоемов в Канаде практически бесплатный, но лицензируемый. Так, теплоэлектростанции в провинции Альберте не платят ни за забор, ни за сброс отработанной воды!
Канада — мировой лидер по числу озер: их около 4 млн. Но «страна озер» отличается также густой сетью рек. Вместе реки и озера составляли «текучие дорога», по которым шли первопроходцы и золотоискатели. Крупные озера и реки составляют водные системы, выходящие к морю (в частности, к Гудзонову заливу). Связывающие разные провинции судоходные пути (река св. Лаврентия, Ниагара и т.д.) замерзают и нуждаются в ледокольной проводке. Судоходство затрудняется также порогами, дающими, однако, уникальные возможности для развития гидроэнергетики.
Экономическое развитие Канады привело к некоторым отрицательным экологическим последствиям: 25% ее ландшафтов существенно изменились, около 45% водоемов подвержено влиянию кислотных осадков, страдает водная (в том числе и морская) фауна. Загрязнение крупных водоемов влечет за собой осложнение питьевого водоснабжения, в том числе и в мегаполисах.
Канада долго была британским доминионом, это государство англо-американской правовой семьи. Согласно ирригационному акту 1894 г. все поверхностные воды принадлежали государству, но его усмотрение было минимальным, так как приоритет водопользования зависел от даты заявки. По закону 1906 г. в случае нехватки воды приоритетными являлись (в порядке убывания): питьевое, бытовое, промышленное, сельскохозяйственное пользование. При этом претенденты, чьи лицензии подвергались урезанию, имели право на компенсацию. Таким образом, произошел переход от права старшинства водопользования к более разработанному и экологизированному подходу.
Канадское водное законодательство (Закон о воде 1985 г. и др.) решает общие вопросы управления, использования и охраны водных ресурсов (обычно путем подписания федерально-провинциальных соглашений) наряду с установлением конкретных правовых режимов по отдельным видам вод (внутренние, территориальные, международные и иные акватории). С 60-х гг. XX в. в Канаде было подписано около сотни федерально-провинциальных соглашений, посвященных, в частности, качеству воды и его мониторингу. Как и в США, большую роль в природопользовании играют принимающие свои водные законы субъекты федерации — провинции.
Именно за счет провинциальных бюджетов содержатся и эксплуатируются противопаводковые и ирригационные водохранилища. Неоднократно заключались, эффективно исполнялись и заключались на новый срок соглашения между Канадой и провинцией Квебек. Их сфера действия охватила реку, эстуарий и залив св. Лаврентия. В данных-соглашениях сроком на 5 лет предусматривалось сокращение токсичных загрязнений вод, очистка промышленных площадок, защита нетронутых уголков природы, постоянное наблюдение за качеством вод. К числу мер по защите от абразии берегов относится ограничение скорости судов на 35-километровом участке течения реки св. Лаврентия.
Водные отношение на Великих озерах регламентируются договорами между федеральным правительством и заинтересованными провинциями. Подспорье этим соглашениям составляют Экологические атласы с описанием проблемных районов, картосхемы и другой научно обоснованный материал.
В настоящее время поверхностные воды Канады находятся в компетенции федеральною Министерства окружающей среды и его подразделений в провинциях. В рамках этого министерства функционирует гидрометслужба, специальный отдел министерства регулирует режим водохранилищ. За реализацию Закона об океанах 1997 г., предусматривающего защиту морской среды, отвечает Министерство рыболовства и океанов.
За последние десятилетия наращивают свою деятельность общественные экологические организации Канады. В последнее десятилетие XX в. при поддержке федеральных органов власти по специальной программе для провинции Нью-Брансуик было организовано 14 локальных экологических комитетов. В 14 проблемных зонах требовалась очистка акваторий, берегов, содействие рыбному хозяйству. Для решения поставленных задач в них работали комитеты с опорой на 250 участников местных проектов. Некоторые прибрежные муниципальные образования создали постоянные комитеты для руководства работами. Города и поселки руками добровольцев реализовали 150 малых проектов на сумму около 15 млн. долл. Финансирование данных проектов было не только государственным: 60% этих затрат покрыто заинтересованными хозяйствующими субъектами.
При федеральной финансовой поддержке комитеты проводили согласованные работы по очистке пляжей, отбору и анализу проб воды, обучению фермеров правильному удобрению почв, которое исключает смыв загрязняющих веществ в водные объекты. Экологические комитеты осуществляли постоянное информирование, консультирование и мягкий прессинг предприятий, а также органов власти. В результате произошли следующие изменения: перевооружение хозяйствующими субъектами систем очистки, очистка муниципальных стоков за государственный счет, создание лесопосадок вдоль водотоков. В провинции Нью-Брансуик действует экологический комитет реки Мирамичи — побратим общественной экологической организации г. Ижмы Республики Коми в РФ.
Усиление охраны вод по одной из таких программ в атлантических провинциях Канады позволило вернуть в эксплуатацию водные биоресурсы ближайших морских банок.
В 1986 г. система сравнительно небольших штрафов за промышленное загрязнение была заменена более жесткими, даже уголовными санкциями (крупный штраф, лишение свободы). В Канаде практикуется вознаграждение владельцев озерно-болотных угодий за воздержание от осушительных работ и выжигания растительности. Этим канадская практика отличается в данном вопросе от практики в США.
Многочисленные особо охраняемые территории Канады включают в свой состав как водные объекты (поозерья, фиорды, каньоны, ледники, термальные источники), так и сопряженные с ними приводные участки (дюны, заболоченные леса и т.д.). Нередко они рассматриваются как королевство бобров.
Отдельного внимания заслуживает система Великих озер и реки св. Лаврентия, по которой проходит оживленный глубоководный путь, доступный морским судам.
В целом Канада предпринята большие усилия по оздоровлению всей озерно-речной системы. Вода в последние годы стала чище, чем полвека назад. Это заслуга всех уровней охраны вод: потрудились федеральные органы, органы провинций, муниципалитеты, общественные и научные организации, предприятия.
Слабая освоенность территории Канады по сравнению с США, особенно на западе страны, вызвала к жизни проекты «поворота» рек, протекающих в провинции Британская Колумбия, с тем, чтобы часть их стока направить в США, главным образом в Калифорнию. Эти проекты пока не осуществляются в связи с их инженерной сложностью и дороговизной. Но имеется и «рыночная» причина. Канада хочет продавать свою воду по цене, сопоставимой со стоимостью опреснения морской воды, что не устраивает США.
Водным ресурсам Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии (далее — Соединенного Королевства) были посвящены законы: о защите и использовании вод 1973 г., о сбросах загрязняющих веществ в море 1974 г., о полномочиях местных органов власти при контроле за расходованием воды и сбросами промышленных отходов во внутренние и прибрежные воды 1977 г., водный Закон 1989 г. Позже Британское законодательство (например, Закон о водных ресурсах 1991 г.) стало обстоятельно регламентировать вопросы лицензирования, контроля, финансовых отношений в водном хозяйстве. Не обойдены вниманием и весьма специфические ситуации с засухами и наводнениями.
Качество подземных вод Соединенного Королевства достаточно высоко, что предопределено таким направлением экологической политики, как установление водоохранных зон, которые организованы в районах, которые считаются «чувствительными к нитратам». Проще говоря, это — водосборы, где формируется сток, используемый в питьевом водоснабжении. Указанный прием резко ограничил применение азотных удобрений; он был основан не только на национальном законодательстве, но и на Директивах ЕЭС.
За полвека управления водными ресурсами Соединенного Королевства было немало серьезных перемен, но традицию бассейнового управления сохранили даже при передаче коммунального водоснабжения и очистки сточных вод в частные руки. Критики указывают, что из-за высокой степени приватизации водного хозяйства водопользователи практически не участвуют в управлении, что приводит к ущемлению их интересов и к извлечению частными компаниями неоправданно высоких прибылей с ущербом для потребителей.
Интересен пример Шотландии, где взималась плата не только за различные сбросы, но и за мониторинг вод, принудительный отбор проб. Действующая в Шотландии с 1992 г. и основанная на всебританской правовой базе система платежей за разрешенные сбросы / выбросы в окружающую среду распространяется и на водопользование. Деньги, взимаемые с загрязнителей, направляются на счета УОР (управлений по очистке рек), которые заняты (в числе других) работами по очистке водоемов.
Как островная держава, Великобритания не могла игнорировать необходимость правовой охраны морского взморья. Национальные законы «владычицы морей» должны были соответствовать международным конвенциям и обновлялись согласно им. Уже в межвоенный период был принят Закон 1922 г. «О нефти в судоходных водах». Он запрещал умышленный слив остатков нефти в пределах территориальных вод. В связи с заключением Международной конвенции по предотвращению загрязнения моря нефтью 1954 г. был принят новый британский закон 1955 г. с тем же названием. На этом этапе развития правовой защиты устанавливались запретные для слива стойких видов нефти зоны шириною от 50 до 150 миль от берега.
Новым этапом была международная Брюссельская конвенция 1969 г. относительно «вмешательств в открытое море» в случае аварий, приводящих к загрязнению моря нефтью. В Соединенном королевстве был принят Закон о предотвращении загрязнения нефтью 1971 г. Статьи 12—16 этого Закона дают право английским властям на применение принудительных мер к судну, если оно может загрязнить или уже загрязнило нефтью побережье или прибрежные воды Соединенного Королевства7Киселев В.А. Новый английский закон о предотвращении загрязнения нефтью моря и побережья // Материалы по морскому праву. — Вып. 2. — М.: Мин-во морского флота, 1972. — С. 45—49..
Австралия крайне бедна пресной водой. Основная часть рек расположена на востоке (Муррей, Дарлинг и др.); в центре и на западе реки в сухой сезон пересыхают. Большинство озер, включая и самое большое озеро Эйр, — соленые. В Австралии большой экологической проблемой является засоленность земель и вод. На федеральном уровне был разработан национальный план действий по засоленности и качеству воды, в котором определены задачи различных уровней власти и общественных организаций.
В Австралии наравне с законами действуют также нормы общего (обычного) права, возникшие некогда в Англии. В результате возникают ситуации, когда суд отказывается принимать иск к загрязнителю от группы защитников природы, если ни один из ее членов не является землевладельцем, понесшим конкретный имущественный ущерб: общее право столетней и более давности не приспособлено к охране природе.
В 1987 г. было подписано бассейновое соглашение по рекам Мюррей — Дарлинг. Его участники: федеральное правительство, правительства штатов Новый Южный Уэльс, Виктория, Южная Австралия. Для выполнение соглашения были созданы следующие органы: Бассейновый совет, Бассейновая комиссия, Общественный консультативный совет. Главный орган — Бассейновый совет, состоящий из министров от всех правительств — участников соглашения, исполнительный и консультативный орган — Бассейновая комиссия. Третий орган (Общественный консультативный совет) — исключительно консультативный и обеспечивающий связь с общественностью. Цель Бассейнового соглашения заключается в обеспечении равноправного, эффективного и устойчивого использования вод, земель и других природных ресурсов бассейна. В этом заключается ландшафтный подход, который в известной мере будет способствовать преодолению недостатков действующего в Австралии общего обычного права8Вильдяев В. Особенности управления водными объектами за рубежом // Природно-ресурсные ведомости. — 2005. — № 31 (278)..
Морские ООПТ Австралии включают объект всемирного наследия — Большой барьерный риф. Морская среда понимается как геометрическое тело (от недр до атмосферного воздуха). Поэтому существенной чертой морских ООПТ Австралии является наличие вертикального зонирования.