Водное право

Бассейновые принципы и водохозяйственное планирование

В статье 3 ВК РФ закрепляется в качестве одного из принципов регулирование водных отношений в границах бассейновых округов. Таков бассейновый подход к управлению водным хозяйством.

Согласно ст. 1 ВК РФ, речной бассейн определяется как «территория, поверхностный сток вод с которой через связанные водоемы и водотоки осуществляется в море или озеро». Некоторые авторы употребляют еще один термин — «водный бассейн». При этом он понимается как исторически и гидрографически сложившееся сосредоточение подземных и поверхностных вод, гидравлически связанных между собой. Эта общность характеризуется общностью и единством экологических признаков водных объектов и обитающих в них биоресурсов. В водный бассейн, очевидно, могут входить несколько речных бассейнов, а не один речной бассейн. В целях повышения эффективности правового регулирования управленческих, охранительных, водных и иных отношений термин «водный бассейн» предлагают включить в ВК РФ. Данный подход демонстрирует вполне обоснованную позицию, которая заключается в том, что бассейны крупных рек и озер, а также подземных вод являются объектом водных отношений, в том числе охранных и управленческих их разновидностей.

Бассейновые соглашения и советы

Бассейновые соглашения о восстановлении и охране водных объектов — важный организационно-правовой механизм, призванный обеспечить большую гибкость и динамичность государственного управления в сфере водного хозяйства. Правовая основа этого механизма была заложена в ст. 120 ВК РФ 1995 г. Но ВК РФ 2006 г. не предусматривает, хотя и не запрещает, сам институт бассейновых соглашений, а следовательно, их можно заключать. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. № 284 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов» в первоначальной редакции обязывало названное агентство организовывать подготовку, заключение и реализацию бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов. Однако позже данное положение из правительственного постановления было удалено.

Преимущество названных соглашений заключается в возможности координировать и объединять усилия по охране и восстановлению водных объектов в рамках экосистем крупных речных бассейнов, вне зависимости от административных границ. В сущности, бассейновые соглашения для водной системы должны играть ту же роль, что договоры водопользования для отдельных водных объектов. Но «бассейновые договоры» носят более природоохранный характер по сравнению с договорами о водопользовании. Бассейновые отношения тем более важны, что наша страна располагает крупнейшими реками Евразии (Волга, Обь, Енисей, Лена) и обладает уникальной возможностью решения важнейших эколого-экономических проблем на основе бассейнового по своему характеру управления. Удачный опыт бассейнового управления в России относится к советскому времени. В условиях демократической России первые бассейновые соглашения были заключены в 1993—1994 гг. К 2003 г. их было подписано около двух десятков по крупнейшим водным системам России.

В рамках каждого бассейнового соглашения создавался координационный бассейновый совет, в который входили не только федеральные и региональные органы государственной власти, но и органы местного самоуправления, общественные объединения и водопользователи. Кроме того, для реализации бассейновых соглашений допускалось создание гражданами и юридическими лицами фондов, средства которых предназначались для осуществления мероприятий по восстановлению и охране водных объектов.

С принятием нового ВК РФ 2006 г. отечественные бассейновые советы справедливо именуют «бассейновыми совещаниями» — в силу их рекомендательного характера.

Долгое время Правительством Российской Федерации не был определен статус бассейновых советов. Практически первым шагом в этом направлении стало принятие постановлений Правительства РФ от 30 ноября 2006 г. № 727 «О порядке создания и деятельности бассейновых советов» и от 30 ноября 2006 г. № 728 «О гидрографическом и водохозяйственном районировании территории Российской Федерации и утверждении границ бассейновых округов».

Бассейновые советы создаются решением Росводресурсов сроком на 5 лет, их возглавляет руководитель территориального органа Росводресурсов, заседания протоколируются, а решения принимаются простым большинством голосов. В настоящее время в данный орган входят следующие заинтересованные стороны: федеральные органы, органы субъектов Федерации, органы власти местного самоуправления, водопользователи, общественные объединения и (по местным особенностям) общины коренных малочисленных народов. Обычно в бассейновые советы включаются представители Росприроднадзора, Ростехнадзора, Ростидромета, Росрыболовства, Россельхознадзора и т.д. Количественный и персональный состав советов утверждается Росводресурсами по представлению заинтересованных сторон.

Бассейновые советы обсуждают проблемы водохозяйственного комплекса бассейна, вырабатывают согласованную программу совместных действий и представляют ее соответствующим органам власти. Предполагается, что эта программа будет учтена в бюджетах различных уровней. Уже в 70-е гг. XX в. в СССР налаживались пробные бассейновые механизмы. Удачными были действия бассейнового совета по Северной Двине относительно целлюлозно-бумажных комбинатов — основных загрязнителей речного бассейна. Совет способствовал не только улучшению очистки их сточных вод, но и снижению водопотребления, внедрению оборотных систем водоснабжения, изъятию из технологического цикла токсичных веществ.

Положительный опыт бассейновых соглашений и советов накоплен во многих странах мира. В ряде европейских государств (Франция, Испания) бассейновые коллегиальные органы являются ключевыми структурами в управлении водным хозяйством, они имеют на то соответствующие финансовые и административные полномочия. Их значение столь велико, что они нередко образно, но отнюдь не преувеличенно, именуются «бассейновыми парламентами». В основе этой демократической системы управления лежит привлечение на паритетной основе представителей всех заинтересованных в охране и использовании вод сторон: государственных органов различных уровней, водопользователей, предпринимателей, общественности.

В США в свое время сотрудничество между федеральными и региональными органами в сфере водного хозяйства выражалось не только в бассейновых органах управления, но и в специальных бассейновых соглашениях. Так, например, с 1961 г. по речной системе Делавэр в рамках Бассейновой комиссии и согласно Бассейновому договору сотрудничали четыре штата и федеральное правительство. (В настоящее время бассейновые комиссии в США упразднены ради экономии бюджетных средств). В соседней Канаде с 60-х гг. XX в. между федеральными органами и провинциями было подписано около сотни соглашений по охране вод.

После неоднократных обращений российское руководство приняло принципиальное решение об изменении в системе управления водным хозяйством. В Водной стратегии России до 2020 г. концептуально заложено формирование системы и организация деятельности бассейновых советов, которые из координационных органов поэтапно превратятся в органы, принимающие важные управленческие решения в рамках бассейнового округа. Именно бассейновые советы становятся ключевым элементом управления водным хозяйством и проводником реализации новой водохозяйственной политики России.

Другие бассейновые правовые методы

Бассейновые подходы к управлению российским водным хозяйством не исчерпываются лишь бассейновыми соглашениями и советами. Это можно проследить на примере Волжско-Камского бассейна, официально признанного в 1994 г. экологически неблагополучным регионом. В 1991 г. была создана Волжская природоохранная прокуратура. В нее входило 15 межрегиональных подразделений. Такой межрегиональный прокурорский надзор позволял более детально вникать в существо возникающих вопросов и конфликтов. В результате Волжская прокуратура накопила большой опыт в деле охраны природы. В частности, она надзирает за соблюдением не только водного, но и лесного законодательства. Волжская природоохранная прокуратура в 1998—2000 гг. выявила в бассейне около 1171 затопленных и полузатопленных плавательных средств, половина из которых оказались бесхозными.

В последние годы готовится законопроект «Об экологическом оздоровлении реки Волги и ее притоков, о восстановлении и сохранении природных комплексов Волжского бассейна». Как видно из названия законопроекта, он исходит из понимания Волжского бассейна как одной большой экосистемы. Недостатки этого проекта кроются в его краткости и отсылочном характере. Пока что авторы проекта не выработали в нем достаточной юридической «начинки», чтобы считать законопроект подготовленным¹Материалы по «круглому столу» Комитета по природным ресурсам и природопользованию Государственной Думы на тему «Закон Российской Федерации "О безопасности гидротехнических сооружений": организационно-экономические аспекты и формирование механизмов правового обеспечения» (14 ноября 2002 г.)..

Бассейновый характер носит охрана малых и средних рек, являющихся в степной зоне источником водоснабжения для населенных пунктов, промышленности, сельского хозяйства. Такова ситуация в Ростовской области, где местные реки частично обезводились и лишились подпитки из-за заглохших ручьев и родников. Этот результат во многом был обусловлен отданной в свое время непродуманной «командой», по которой площадь пашни подлежала увеличению любой иеной; из-за этого колхозы и совхозы вынуждены были распахивать луговые участки вплоть до уреза воды.

Наблюдается заиление, зарастание и заболачивание многих маломощных по своей водности рек. Многие указанные водотоки формально находятся в федеральной собственности, но заботу о них проявляет в основном областная администрация, а также муниципалитеты. Эти органы власти проводят работу по паспортизации водотоков; на ее основе должны разрабатываться планы восстановления и оздоровления рек.

Проводятся следующие меры: очистка от мусора водоохранных зон, контроль за размещением отходов, наблюдение за состоянием русел. Охрана малых и средних рек связана и с противопаводковыми мерами. В период ледохода, из-за обилия препятствий (не приспособленные к ледоходу мосты, остатки прежних мостов, переходы и полузапруды для полулегального лова рыбы), возникают заторы, усугубляющие половодье и вызывающие подтопление построек. Проявляется забота об устранении всех таких препятствий. В этих мероприятиях участвует, например, водохозяйственная организация «Донбассводоснабжение», которая отвечает за водохранилище на реке Кундрючья.

Согласование интересов водопользователей — важная задача управления водным хозяйством

В силу комплексного характера водопользования один и тот же водный объект (река, озеро, водохранилище и т.д.), а также речные бассейны могут использоваться для различных целей (судоходство, водоснабжение, выработка энергии, сброс сточных вод, рыболовство и охота). Однако такого положения, при котором один водопользователь теснил бы другого, не должно быть.

В рамках одного речного бассейна или подбассейна новые водопользователи (предприятия энергетики, промышленности) объективно могут создавать трудности для старых (сельскохозяйственные, рыболовные, охотничьи организации). Это может выражаться в понижении уровня воды, в ухудшении ее качественных показателей, сокращении запасов рыбы и дичи и т.д. Не исключены трения между старыми и новыми водопользователями, относящимися к одной отрасли экономики.

Перспективное и текущее планирование в области водопользования позволяет избежать этих недостатков путем сбалансированного решения водохозяйственных проблем как на уровне отдельных водных объектов, небольших озерных и речных систем, так и на уровне бассейновых округов.

В настоящее время, российское водное законодательство не уделяет должного внимания коллизиям между водопользователями разного старшинства и разных отраслевых категорий. Предотвращать и урегулировать такие споры в некоторой мере могли бы бассейновые советы. Однако одного текущего их вмешательства недостаточно; чтобы его правильно осуществлять, необходимо восстановление и развитие института бассейновых соглашений. Направленные на охрану и восстановление водных объектов, такие соглашения позволят защитить те или иные компоненты и свойства водотоков или водоемов (их чистоту, объем и уровень вод, водную флору и фауну), столь нужные для водоснабжения, судоходства, рыболовства, охоты и т.д. Разумеется, согласно ст. 3 ВК РФ, интересы водопользователей, осуществляющих питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, должны удовлетворяться в первую очередь.

Схемы комплексного использования и охраны водных объектов

Важнейшая функция государственного управления водами — планирование рационального использования водных объектов, которое осуществляется посредством разработки схем комплексного использования и охраны водных объектов.

Схемы комплексного использования и охраны водных объектов включают в себя систематизированные материалы о состоянии водных объектов и об их использовании. Они являются основой осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, расположенных в границах речных бассейнов. Принятые Схемы обязательны для федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, частного сектора, общественных организаций.

Схемы комплексного использования и охраны водных объектов разрабатываются в целях определения допустимой антропогенной нагрузки на водные объекты и потребностей в водных ресурсах в перспективе.

Еще одна их цель — определить основные направления деятельности по предотвращению негативного воздействия вод.

Схемами комплексного использования и охраны водных объектов (далее — Схемами) устанавливаются:

• целевые показатели качества воды в водных объектах на период действия этих схем;
• перечень водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов.

Схемы устанавливают квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод (соответствующих нормативам качества) в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности — в отношении каждого затронутого субъекта Российской Федерации.

Кроме того, в схемах предусматриваются:

• основные целевые показатели уменьшения негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия вод;
• перечень мероприятий, направленных на достижение этих показателей;
• предполагаемый объем необходимых финансовых ресурсов.

Важным инструментом при составлении Схем являются водохозяйственные балансы, предназначенные для оценки количества и степени освоения доступных для использования водных ресурсов и содержащие расчеты потребностей в водных ресурсах по сравнению с доступными их объемами в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков — при различных условиях водности (с учетом неравномерного распределения поверхностного и подземного стоков вод в различные периоды). Схемы предусматривают предельные объемы воды, разрешенные к отбору из каждого водного объекта, а также лимиты сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества при различных условиях водности.

Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 883 были утверждены Правила разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти Схемы.

Согласно этим Правилам, Схемы разрабатываются на срок не менее 10 лет и отражают количественные и качественные показатели состояния водных ресурсов и параметры водопользования по речному бассейну, подбассейнам, водохозяйственным участкам и территориям субъектов РФ.

Очередность разработки Схем определяется Росводресурсами, исходя из водохозяйственной обстановки.

Минэкономразвития России, Минздравсоцразвития России, Минрегионы России, Минсельхоз России, Ростидромет, Ростехнадзор, иные заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, а также органы государственной власти субъектов РФ принимают участие в разработке Схем. По запросам Росводресурсов федеральные органы исполнительной власти представляют в Росводресурсы результаты исследований и иные материалы, необходимые для включения в Схемы, в соответствии с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30. Состав и форма представления указанных материалов определяются Росводресурсами по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

При разработке Схем учитываются прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу: в целом по Российской Федерации, по отраслям экономики, по регионам. В отношении трансграничных водных объектов учитываются положения международных договоров Российской Федерации с сопредельными государствами.

Разработчики водохозяйственных схем должны принимать во внимание Схемы территориального планирования: Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов. Учитываются также региональные и местные документы по планированию развития промышленных зон, населенных пунктов, транспортной инфраструктуры, реструктуризации и развития сельского хозяйства, создания рекреационных зон и охраняемых природных территорий, местные планы и программы водохозяйственных и водоохранных мероприятий, а также мероприятий по защите от негативного воздействия вод.

Росводресурсы направляет проекты схем бассейновым советам, которые в месячный срок с даты поступления проектов схем представляют в Агентство соответствующие рекомендации.

Росводресурсы рассматривает рекомендации бассейновых советов, при необходимости вносит изменения в проекты схем, после чего направляет проекты схем на государственную экологическую экспертизу и в 2-недельный срок после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы представляет проекты схем в Минприроды России.

Минприроды России утверждает Схемы в месячный срок с даты их поступления и передает в Росводресурсы для направления (и исполнения) в заинтересованные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также для размещения на сайте Росводресурсов в сети Интернет.

Схемы реализуются органами государственной власти и органами местного самоуправления. На их основе эти органы планируют и осуществляют водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов, направленные на удовлетворение имеющейся потребности и потребности в перспективе в водных ресурсах, на планомерное уменьшение вредного воздействия на водные объекты, на обеспечение рационального использования и охраны водных объектов, а также на предотвращение негативного воздействия вод.

Предусмотренные Схемой лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод (соответствующих нормативам качества), квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод применяются уполномоченными государственными и муниципальными органами (например, Росводресурсами) при определении условий договоров водопользования и вынесении решений о бездоговорном предоставлении водных объектов в пользование.

На основе постановления Правительства РФ был принят приказ МПР России от 4 июля 2007 г. № 169 «Об утверждении Методических указаний по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов» (далее — Методические указания).

Методические указания определяют требования к структуре проектов схем комплексного использования и охраны водных объектов, состав и последовательность действий по их разработке, утверждению и реализации, по внесению изменений в эти Схемы.

Материалы утвержденных Схем предназначены:

• для планирования и реализации водохозяйственных и водоохранных мероприятий в рамках федеральной адресной инвестиционной программы, федеральных, региональных, ведомственных целевых программ;
• для разработки региональных и муниципальных программ (аланов) водохозяйственных и водоохранных мероприятий;
• для подготовки предложений по установлению и пересмотру ставок платы за пользование водными объектами;
• для регулирования водопользования, в том числе для определения объемов допустимого забора (изъятия) водных ресурсов, объемов допустимого сброса сточных вод и (или) дренажных вод и др.

Схемы разрабатываются для речных бассейнов, идентификация которых и установление границ которых осуществляется при гидрографическом районировании территории Российской Федерации.

Очередность разработки Схем по речным бассейнам устанавливается Графиком разработки Схем.

Схемы разрабатываются на срок не менее 10 лет. Корректировка Схемы осуществляется по решению Росводресурсов на основании результатов мониторинга ее реализации не чаще одного раза в 5 лет.

Реализация мероприятий и возможные корректировки утвержденной Схемы для речных бассейнов осуществляются в следующем порядке:

• направление Схемы в заинтересованные органы государственной власти и органы местного самоуправления.
• разработка на основе принятых в Схеме целевых показателей и программы мероприятий, пятилетних программ (планов действий) по реализации мероприятий Схемы с разбивкой по годам.
• мониторинг реализации Схемы силами организаций территориальных органов Росводресурсов.
• осуществление при необходимости корректировки Схемы.

Финансирование исполнения Схемы осуществляется из различных источников. Программа водохозяйственных и водоохранных мероприятий Схемы реализуется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, являющимися распорядителями средств соответствующих бюджетов, по источникам финансирования, отраженным в Программе водохозяйственных и водоохранных мероприятий Схемы.

В рамках реализации Схемы территориальным органом Росводресурсами осуществляется:

оценка по итогам бюджетного планирования на очередной финансовый год соответствия финансовых планов субъектов бюджетного планирования в речном бассейне программе водохозяйственных и водоохранных мероприятий Схемы и направление в соответствующие органы исполнительной власти и Бассейновый Совет соответствующих аналитических справок;

подготовка ежегодного отчета, содержащего анализ эффективности реализации предусмотренных Схемой мероприятий в соответствии с установленной системой индикаторов, оценку причин отклонений и предложения по их устранению и направление его в Бассейновый Совет.

В качестве источников финансирования водохозяйственных и водоохранных мероприятий Схемы указываются:

• федеральный бюджет;
• бюджет субъекта Российской Федерации (в том числе города федерального значения Санкт-Петербург);
• местный бюджет;
• средства юридических и физических лиц;
• иные источники финансирования.