Общая характеристика управления водным хозяйством

Государственное управление в области использования и охраны вод осуществляют Министерство природных ресурсов и экологии РФ (далее — Минприроды России), входящие в него Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). У последней имеется «конкурент» в лице Ростехнадзора. Функции Росприроднадзора и Ростехнадзора нуждаются в уточнении. Принадлежащие Российской Федерации ГТС находятся в управлении Росводресурсов.

Как известно, Минприроды России осуществляет нормативно- правовое регулирование водных отношений. За Росводресурсами закреплено осуществление функций по оказанию государственных услуг водопользователям и по управлению федеральным имуществом. В частности, именно этому Агентству доверено владение и распоряжение федеральными водными объектами, заключение договоров водопользования, государственный учет вод и гидротехнических сооружений. В свою очередь, Росприроднадзору доверено осуществление контроля и надзора за состоянием, использованием и охраной водного фонда, за безопасностью ГТС. Государственное управление в области водных отношений предполагает управление собственностью на водные и водохозяйственные объекты, но оно не сводится только к отношениям собственности.

Важнейшая функция государственного управления — планирование рационального использования водных объектов осуществляется посредством разработки схем комплексного использования и охраны водных ресурсов.

В рамках управления водами (права собственности на воды) государство устанавливает лимиты водопользования, представляющие собой предельно допустимые объемы изъятия водных ресурсов или сброса сточных вод для отдельных пользователей водных объектов. Кроме того, для каждого субъекта РФ устанавливаются квоты изъятия (забора) воды из определенных водных объектов.

Важное значение в области водных отношений (как и в государственном хозяйстве в целом) имеют административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг. В области водного хозяйства могут быть приняты административные регламенты по предоставлению водных объектов в пользование (принятие соответствующего решения или заключение договора водопользования), ведению водного реестра, предоставлению сведений о состоянии водного объекта.

Кроме того, в области водного хозяйства может и должно осуществляться техническое регулирование. В настоящее время действует часто критикуемый общественностью и претерпевший неоднократные изменения Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании».

Разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области управления водным хозяйством

Современная Россия — федерация с часто меняющимся распределением полномочий между федеральными и региональными органами, это касается и водных правоотношений. Неоднократно принимались федеральные законы, которые передавали полномочия в области водных отношений и даже собственность на водные объекты от регионов к федерации и наоборот. С принятием ВК РФ 2006 г. разграничение полномочий и взаимоотношения между федеральными и региональными органами получили определенную форму.

В настоящее время органы государственной власти Российской Федерации обладают весьма широкими полномочиями в области водных отношений. К ним относятся:

владение, пользование¹Слово «пользование» применено скорее по инерции. Государство (федерация или ее субъекты) само не пользуется водами, но оно регламентирует предоставление водных объектов в пользование. В теории права различают собственника «направляющего» и собственника пользующегося (dominusdirectus, dominus utilis). Государство всегда dominus directus, а не dominus utilis., распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности;
разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесение изменений в эти схемы;
осуществление федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов;
организация и осуществление государственного мониторинга водных объектов;
установление порядка ведения государственного водного реестра и его ведение;
утверждение порядка подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, порядка подготовки и заключения договора водопользования;
определение порядка создания и осуществления деятельности бассейновых советов;
гидрографическое и водохозяйственное районирование территории Российской Федерации;
установление ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, порядка расчета и взимания такой платы;
установление порядка утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах;
территориальное перераспределение стока поверхностных вод, пополнение водных ресурсов подземных водных объектов;
утверждение правил использования водных ресурсов водохранилищ и правил технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ;
установление режимов пропуска паводков, специальных попусков, наполнения и сработки (выпуска воды) водохранилищ;
определение порядка осуществления государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов;
определение порядка резервирования источников питьевого водоснабжения;
установление порядка использования водных объектов для взлета, посадки воздушных судов;
осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации;
утверждение методики исчисления вреда, причиненного водным объектам;
определение критериев отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору или региональному государственному контролю и надзору;
утверждение перечней объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору;
установление перечня должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений относятся:

владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;
установление ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, порядка расчета и взимания такой платы;
участие в деятельности бассейновых советов;
разработка, утверждение и реализация программ субъектов Российской Федерации по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации;
резервирование источников питьевого водоснабжения;
осуществление регионального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору;
утверждение правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах;
утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах; участие в организации и осуществлении государственного мониторинга водных объектов;
осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;
осуществление мер по охране водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;
утверждение перечней объектов, подлежащих региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов;
установление перечня должностных лиц, осуществляющих региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов;
исследование вод, отслеживание их использования;
изыскание, проектирование, экспертиза проектов, строительство и эксплуатация водохозяйственных объектов.

Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации следующие полномочия:

предоставление водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, водопользователям на основании соответствующих договоров и решений;
осуществление мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации;
осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации. Указание о водных объектах, расположенных «в пределах субъектов РФ», имеет значение в том смысле, что никакая часть морских акваторий, к которым выходит тот или иной регион, за ним не закреплена. Этот порядок вряд ли обоснован. Практика ряда зарубежных федераций показывает, что прибрежные морские воды обычно принадлежат прилегающим к ним штатам субъектам Федерации.

Названные функции не распространяются на водохранилища, использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации. Перечень таких водохранилищ устанавливается Правительством Российской Федерации.

Средства на осуществление передаваемых в соответствии со ст. 26 ВК РФ полномочий предоставляются регионам в виде субвенции из федерального бюджета. Эти средства носят целевой характер и не могут быть направлены на другие нужды. В случае использования указанных средств не по целевому назначению федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, вправе осуществить взыскание указанных средств в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Контроль за расходованием средств на осуществление переданных полномочий проводится уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, Счетной палатой Российской Федерации.

Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам переданных полномочий, а также издавать обязательные для исполнения методические указания и инструктивные материалы по осуществлению переданных полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти:

проводит согласование структуры уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия;
ведет надзор за правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или о внесении в них изменений;
осуществляет контроль и надзор за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий;
подготавливает предложения об изъятии соответствующих полномочий у органов государственной власти субъектов Российской Федерации и вносит эти предложения при необходимости в Правительство Российской Федерации для принятия соответствующего решения;
устанавливает содержание и формы представления отчетности об осуществлении переданных полномочий и в случае необходимости целевые прогнозные показатели.

Законодательство субъектов Российской Федерации достаточно быстро реагирует на перераспределение полномочий между центром и регионами. Таков, например, Закон Вологодской области от 27 февраля 2006 г. № 1415-03 «О разграничении полномочий в области охраны окружающей среды, использования и охраны водных объектов, использования и охраны недр, экологической экспертизы между органами государственной власти области» (в ред. Закона Вологодской области от 5 октября 2006 г. № 1499-03).

К полномочиям органов местного самоуправления в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований, относятся:

владение, пользование, распоряжение водными объектами; принятые меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий;
принятые меры по охране водных объектов; установление ставок платы за пользование водными объектами, порядка расчета и взимания этой платы.

К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов в области водных отношений кроме полномочий собственника, относится установление правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований, для личных и бытовых нужд населения.

К полномочиям органов местного самоуправления городских, сельских поселений, городских округов в области водных отношений, кроме полномочий собственника, относится предоставление гражданам информации об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований.

Следует заметить, что в некоторых других федеральных государствах центральное правительство не считается представителем собственника внутренних водных объектов общего пользования. В США, например, в качестве собственников такого рода водных объектов выступают штаты. Западные штаты, где воды не хватает, заведуют распределением воды и выдают разрешения на водохозяйственное строительство на своих территориях. В западных штатах федеральные организации, претендующие на отбор воды, в том числе военные, обязаны получать на это разрешения от штатов в общем порядке. Имеется, однако, три области водного хозяйства, приоритет в которых принадлежит США. Это «межштатное» судоходство (вместе с поддержанием судоходных глубин и обстановкой на водных путях); строительство и эксплуатация ГЭС; защита прибрежных земель от наводнений.