На периферии правового регулирования: ледники, снежники, воды горных областей
Ледники и снежники
Российская Федерация имеет обширную территорию с суровыми климатическими условиями, где гидроресурсы находятся зачастую в твердом агрегатном состоянии. Ледники и снежники — уникальная кладовая пресной воды, которой, однако, уделено мало внимания в российском законодательстве. К сожалению, они находятся на периферии правового регулирования. По ним нет отдельного федерального закона, а в ВК РФ 1995 г. они упоминались лишь в нескольких статьях. В статье 13 этого Кодекса ледники определялись как движущиеся естественные скопления льда атмосферного происхождения на земной поверхности.
Снежник — неподвижное естественное скопление снега и льда, сохраняющееся на земной поверхности в течение всего теплого времени года или его части. В статье 9 ВК РФ 1995 г. ледники и снежники считались поверхностными водными объектами, подлежащими отображению в водном кадастре. Только занесение в водный кадастр означало своего рода «официальное оформление» водного объекта. Исходя из легального определения рассматриваемых водных объектов, таковыми не могут быть признаны айсберги, подземные ледовые поля в зонах вечной мерзлоты, сезонный снежный и ледяной покров.
Согласно ст. 101 ВК 1995 г. было запрещено загрязнение ледников и снежников нефтепродуктами, ядохимикатами, другими вредными веществами. Не допускалось также засорение ледников и снежников производственными, бытовыми и иными отходами. Забор льда из ледников и снежников не мог производиться в количестве, приводящем к истощению этих водных объектов.
В ВК РФ 2006 г. определений ледника и снежника не содержится. Они лишь упоминаются в классификации поверхностных водных объектов (ст. 5), и также по случаю запрета несанкционированного сброса на них сточных вод, засорения вредными веществами. Забор (изъятие) льда не должен оказывать негативное воздействие на состояние водных объектов и приводить к истощению вод (ст. 58).
Земли под ледниками могут быть землями водного и лесного фондов, входить в памятники природы и национальные парки. Земельный кодекс 1991 г. прямо относил земли ледников к землям водного фонда. Земельный кодекс 2001 г. делает это косвенно, говоря о землях водных объектов вообще.
Ледники — явления планетарного масштаба: во всех реках Земли содержится 1,2 тыс. куб. км, а во всех ледниках — 24 тыс. куб. км пресной воды. В отличие от снега на равнинах горные ледники тают долго и интенсивно, сохраняя речные русла наполненными водой даже в сухой сезон. Значимость ледников можно показать на примере Швейцарии. В этой малой стране благодаря обильным ледниковым ресурсам начинаются Рона, Рейн, Дунай, а само государство знаменито многими крупными и глубокими озерами, происходящими от ледников (международные Женевское, Боденское, Лугано, Лаго-Маджоре, внутригосударственные Цюрихское и Невшательское). Однако в настоящее время проявилась «хрупкость» этих столпов природы. В Альпийских горах Швейцарии с 1850 г. растаяло не меньше 100 ледников. Знаменитый по всей Европе альпийский горный массив Монблан (граница Франции, Италии, Швейцарии), по последним данным, постепенно «понижается», а его ледник «сползает» вниз. Это подтверждает представление ряда ученых о «глобальном потеплении климата». Если таяние ледников будет ускоряться, то указанные реки очень скоро перестанут быть судоходными. В странах Дунайского бассейна Дунай уже теперь почти единственный судоходный путь. Каковы же будут навигационные условия после обеднения Дунайских истоков?
О глобальном потеплении свидетельствует и поведение кавказских ледников. Недавняя трагедия в Кармадоне (где погибла съемочная группа кино) была вызвана обрушением относительно небольшого ледника; нам остается только представлять, что может сделать более крупный. Человеку следует быть с ледниками на «вы», а для этого нужна пока отсутствующая в России полноценная система мониторинга.
Гляциология (наука о льдах) выделяет три основных типа ледников:
- горные, движущиеся под действием силы тяжести по горным долинам;
- покровные, «растекающиеся» из центра к периферии, охватывающие равнину и низкогорье;
- сползающие с суши в море шельфовые ледники, которые остаются на плаву либо оседают на дно.
На просторах бывшего СССР в арктических и горных районах насчитывалось более 22 тыс. ледников, общая площадь которых 72 тыс. кв. км. Объем воды в них — около 2,5 тыс. куб. км. На территории Российской Федерации также имеется немало ледников, на одном российском Кавказе их насчитывается свыше 1400. Ледники «гнездятся» в локальных углублениях на склонах (карах), в корытообразных по профилю долинах (трогах), в углублениях вулканического происхождения и многих иных формах рельефа. Ледники и снежники могут возникнуть как в горах и предгорьях (Кавказ, Урал, Алтай, Саяны), так и на равнине из-за низких температур (русский Крайний Север).
Ледники имеют зоны аккумуляции (образования) и абляции (разрушения). Таяние ледников нередко приводит к образованию приледниковых озер, подпруженных моренами (т.е. грядами ледникового происхождения, сложенными различными материалами). Их ванны и сами морены представляются нам возможными землями водного фонда. Из-под ледников, из так называемых ледниковых ворот (грот или пещера на нижнем конце ледника) исходит сеть ручьев, превращающихся ниже в полноводные реки.
Особенностью ледниковых рек является «ледниковое молоко» — высокая концентрация наносов. Высокий уровень взвешенных наносов уже давно стал существенной проблемой водного хозяйства. Сравнительно недавно построенные водохранилища интенсивно заиливаются, отложения оседают по 7 м. в год.
Окраины ледника требуют более пристального внимания юридической науки и законодательства. Там следует установить более жесткие режимы, чем для водоохранных зон рек болотного и озерного питания. Кармадонская трагедия показала необходимость выделения в опасных местах зон, которые нельзя застраивать или временно заселять. Они могут быть у подножья ледников, совпадая с водоохранными зонами верховьев рек.
Государственный водный кадастр включает в себя данные о поверхностных водных объектах: о реках, озерах, болотах, водохранилищах, прудах, каналах, а также о ледниках и снежниках. При ведении государственного водного кадастра, а теперь — и водного реестра, должны использоваться сведения Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды и ее загрязнении. Он предусмотрен ст. 15 Федерального закона от 19 июля 1998 г. № 113-Ф3 «О гидрометеорологической службе» и постановлением Правительства РФ от 21 декабря 1999 г. № 1410 «О создании и ведении Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении». Данный фонд ведется Ростидрометом и представляет собой упорядоченную и постоянно пополняемую совокупность документированной информации в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, в частности гидрологии и океанологии.
Изучаемые гляциологами ледники в советский период фиксировались в ледниковом каталоге. Так именовалась серия книг, указывающая на размеры, формы, положение, водные режимы и прочие показатели ледников. Они были составлены в основном в 60-70- е гг. XX в. и состояли из 108 выпусков (по речным бассейнам и прочим показателям). При сборе данных применялись эталонные замеры, аэрофотоснимки, космические снимки. Эта работа была завершена уже в годы существования СНГ. Всего были собраны сведения о 28 700 ледниках, имеющих свои номера.
Снежники представляют собой переходную стадию между ледниками и сезонным покровом снега и льда. Эти своеобразные водные объекты возникают в ложбинах, нишах, карах, под гребнем и бровкой террас, на склонах и их подножьях, прочих защищенных от ветра и солнца местах. Причины образования снежников заключаются в замедленности таяния сезонных покровов снега и льда, в воздействии ветра и лавин (так возникают навеянные и лавинные снежники). Ледники и снежники экологически близки и даже эволюционно связаны с друг другом.
Снежники, возникающие у подножий горных склонов или близ береговых уступов, могут стать ледниками, а при деградации ледников снежники выступают как их остаток. С другой стороны, снежники отличаются от ледников меньшими размерами, отсутствием явных признаков движения и разделения на зоны убыли и прироста. Они могут быть как сезонными, так и многолетними («перелетки»), но в любом случае не являются столь долговечными, как ледники. Небольшой возраст и размеры затрудняют государственный учет снежников и площадей под ними. В пользу же учета снежников в водном реестре говорит такое обстоятельство, как важная гидрологическая роль снежников как истоков рек. В рыхлых горных породах снежники залегают в нишах, которые и следует расценивать в кадастре как земли, занятые этими водными объектами.
Нужно ли правовое понятие горных областей?
Ледники, снежники, ледниковые формы рельефа концентрируются в зонах высотной поясности, т.е. в горах. Исчерпывающего определения понятие «горы» или «горный район» пока нет. Европейская Хартия горных регионов 1995 г. (ст. 2) интерпретирует их как «местности, где высота, рельеф и климат создают особые условия, влияющие на повседневную человеческую деятельность». Данная общая формулировка позволяет каждой стране наполнять это понятие своим содержанием1Баденков Ю.П., Транин А.А. Горные территории России: социально-экономические, экологические и правовые проблемы // Государство и право. — 1997.-№ 12.-С. 55-61.. Как нам представляется, при таких растяжимых формулировках даже низменности, а не только предгорья, можно назвать горными районами.
Однако в России нет законов или иных нормативных актов, позволяющих установить специфический статус горных областей, нет в ней и официальной горной политики. Этого нельзя сказать о ряде стран Европы (прежде всего альпийского пояса — Италия, Франция, Швейцария), где приняты и действуют специальные «горные» законы. На наш взгляд, горными районами следует считать области высотной поясности, т.е. области, где ощущается поясность растительности и животного мира с изменчивыми, контрастными, суровыми климатическими условиями. Для этих областей характерно колебание относительных высот в пределах одного и того же района; их отличает труднодоступность и отрицательное влияние на неадаптированный организм человека.
Для гор характерна неустойчивость их почв и фунтов, а также покрывающих их снегов и льда. В горных областях повышен риск грозных стихийных явлений (землетрясения, оползни, сели, лавины, камнепады). Причиной оползней может быть некорректное поведение человека, выражающееся, например, в подрезке склонов, переуглублении русел рек2Махорин А.А. Инженерная защита горных территорий. Сергеевские чтения: Материалы годичной сессии научного Совета РАН по проблемам геоэкологии, инженерной геологии и гидрогеологии. — М., 2001. — Вып. 3. — С. 111 — 114.. Одной из главных причин селей является обрушения в потоки перенасыщенных водою моренных валов, а также прорывы перемычек, подпруживающих приледниковые озера.
Как правило, у гор нет частных владельцев, отсюда «крайним» оказывается государство, которое и числится обычно собственником горных природных объектов (участков земли и леса, ледников и снежников, даже рек, озер и ручьев). Компетентные органы и организации должны проводить охранные мероприятия в целях предотвращения эрозии и достижения устойчивости растительного и почвенного покрова на склонах гор и в долинах горных рек.
В советский период крупные защитные мероприятия осуществлялись в Казахской ССР. В 1952 г. в бассейне рек Большой и Малой Алматинки для подавления очагов эрозии и предотвращения селевых потоков был введен защитный режим. На этой селеопасной территории, включающей оз. Иссык, грязекаменные потоки накрывали не только само озеро (1963,1973 гг.); бывали случаи, когда через реку Малая Алматинка они устремлялись на город Алма-Ата.
В 1962 г. Алма-Атинский городской совет депутатов трудящихся принял постановление «О санитарно-защитном режиме русел рек, притоков, водоемов города и озера Иссык». Таким образом, законодатели распространили свое внимание на реки предгорной столицы, а также на излюбленное место отдыха жителей Алма-Аты — оз. Иссык.
Горные области в России, как и в прошлом в СССР, не выделены в особую категорию земель. В зависимости от сохранившегося растительного покрова они могут считаться лесными, сельскохозяйственными (альпийские луга), землями запаса (бесплодные скалы). Горные массивы могут включаться в состав особо охраняемых территорий и объектов (на российско-грузинской границе находится целая полоса заповедников и национальных парков). Согласно Основным положениям по выделению особых защитных участков леса, утв. приказом Роскомлеса от 30 декабря 1993 г. № 348, в горных и предгорных местностях могут быть противоэрозионные и иные особо ценные леса, которые являются участками лесного фонда, и, по логике, под ними должны быть земли лесного фонда.
Основные положения предусматривают следующие особо защитные участки (полосы) леса, имеющие отношение к горным массивам: шириной в 200 м — вдоль верхней границы леса; шириной в 50—100 м — вдоль бровок обрывов, осыпей и оползней, а также на карстовой площади или вокруг карстовых образований; шириной в 100—200 м — вдоль постоянных русел снежных лавин и селевых потоков, а так же вдоль гребней и линий водоразделов. В качестве защитных выделяются также леса на крутых горных склонах и каменистых россыпях.
Водные системы гор и предгорий состоят из многих элементов: источники, водопады, ручьи, реки, озера и даже болота.
Предгорье — пониженная окраинная часть горных стран, систем и хребтов, образующая переход к ближайшей равнине. Рельеф этой зоны обычно низкогорно-холмистый с «лестницами», «прогибами» (в форме цепи впадин), бедлендами3Бедленд (букв, «плохая земля» — англ.) — резко и сложно расчлененный низкогорный рельеф, состоящий из запутанной сети ветвящихся узких водоразделов, трудно пригодный или вообще непригодный для земледелия., встречаются предгорные ледники и озера.
Хотя горные районы дают начало потокам, из которых рождаются реки, зачисление самих гор в категорию земель водного фонда весьма проблематично и спорно. Однако выделение земель водного фонда в предгорьях будет не лишним. Именно там располагаются многие сооружения и искусственные водоемы, защищающие нижележащие земли и постройки от селей и иного вредного воздействия вод. Особенно важное защитное значение имеют водохранилища, располагающиеся на реках при их выходе с гор на равнину. К землям водного фонда следовало бы причислить также участки, на которых предполагается создание новых элементов водного хозяйства: плотин, каналов, дамб, защитных насаждений и др.
Особая «горная» политика государства необходима по причине нередко разнонаправленных интересов жителей равнин и тех гор, откуда на равнины текут реки. Так, для стабилизации горных склонов необходимо в максимальной степени сохранять имеющуюся там лесную растительность, насаждать новые леса. Такие меры отвечают в первую очередь интересам жителей равнин. Но жители гор для своих нужд рубят деревья на дрова и используют как поделочный материал. При невмешательстве государства такая практика может привести (и приводит) к катастрофическим селям, от которых страдают жители равнин.
Леса нужны также для подавления эрозии почв в горах, от которой страдают не только жители гор, но и жители равнин. Так, смытый материал заиливает водохранилища, которые создаются при выходе горных рек на равнину. Это лишает жителей равнин воды, которая нужна им для орошения их земель. Например, в значительной степени заилено Фархадское водохранилище, устроенное на Сырдарье при ее выходе с гор на равнину (Узбекистан). «Благополучие» этого водохранилища (как и ряда других) зависит от межгосударственного сотрудничества. Из Фархадского водохранилища орошаются земли, расположенные в основном в Узбекистане, тогда как заиление водохранилища происходит главным образом за счет эрозии почвогрунтов в горах Таджикистана. Узбекистану принадлежит также Фархадская ГЭС, работа которой зависит от объема накапливаемой в водохранилище воды (на работе этой ГЭС отрицательно сказывается заиление водохранилища).
Горные области оказывают воздействие на хозяйственную жизнь, «привязанную» к нижележащим территориям. Поэтому упорядочение природопользования на горных территориях было бы целесообразно отнести к компетенции регионов.
Вечная мерзлота
От ледников и снежников следует отличать многолетнюю (вечную) мерзлоту — обширное подземное оледенение, охватившее огромную часть нашей страны от Кольского полуострова до Чукотки. Расположенная под почвой на глубине 5—10 м, она существует при разных формах рельефа. Местами ее толщина составляет 1000—1500 м, а местами имеет место островная мерзлота, которая не так препятствует хозяйственной деятельности. Российское законодательство не считает многолетнюю мерзлоту водным или вообще особым объектом, хотя воздействие ее на природу и хозяйство России колоссально.
Так, мерзлота играет решающую роль в образовании озер, болот, формировании почвенного слоя. При постройке зданий, мостов, дорог, плотин, иных объектов, а также при добыче полезных ископаемых необходимо изучить и учесть параметры подземного оледенения, могущего не только мешать, но и помогать человеку (подземные холодильники). К сожалению, не будучи полноценным объектом правоотношений, многолетняя мерзлота остается юридически безнадзорной. В отличие от ледников она не является предметом мониторинга. Если мировое сообщество считает нужным наблюдать за ледниками по причине потепления климата, то почему же не следует по этой же причине заниматься внутриконтинентальными подземными льдами?
По нашему убеждению, водная и земельная отрасли законодательства не должны сбрасывать со счетов подземное оледенение. Недостаточная его изученность тем более не освобождает нас от исправления этого упущения.
Следует ли «мерзлые» территории относить к водному фонду? Нам представляется, что это можно сделать лишь по отношению к местам наиболее интенсивного сезонного озеро- и болотообразования, ложам и поймам постоянных водных объектов, участкам водохозяйственных сооружений. Статья 102 ЗКРФ признает землями водного фонда участки, занятые водными объектами. Мерзлые же почвогрунты к водным объектам не относятся.
Вместе с тем надо иметь в виду прогнозируемое, в связи с потеплением климата, сокращение площади вечной мерзлоты; уже в середине XXI в. оно будет весьма интенсивно. Отступление вечной мерзлоты должно привести к провалам почвы и к созданию новой гидрографической сети, к образованию новых водотоков и водоемов4Павлов А.В., Гравис Г.Ф. Вечная мерзлота и современный климат // Природа. - 2000. - № 4. - С. 11-17.. Протаивание вечной мерзлоты по морским берегам может приводить (а местами приводит) к наступлению моря на сушу, к потере части территории. Это создает новую ситуацию для экономики России в целом, для ее водного хозяйства — в частности.
Неодинаковое значение, которое мерзлота имеет в хозяйственных отношениях в разных регионах страны, диктует такое положение, при котором правовое регулирование связанных с ней отношений должно быть предметом не только федерального, но и регионального законодательства. В частности, к проявлениям вечной мерзлоты должны быть «привязаны» региональные строительные нормы и правила.
Согласно строительным нормам и правилам в ходе строительных работ требуется сохранять растительный покров, не допускать к мерзлоте согретый атмосферный воздух. Непременным условием является своевременная засыпка траншей, котлованов, закрепление выемок и срезок грунта. Эти технико-юридические нормы исходят из понимания хрупкости данной природной среды, которую легче нарушить, чем восстановить.