Предмет регулирования российского водного права
Водные отношения во всем их многообразии
Как и в ВК РФ 1995 г., в ВК РФ 2006 г. применяется понятие «водные отношения». В статьях нового ВК РФ не дано определение водных отношений. Но на основе норм кодекса их можно определить как отношения в области изучения, учета, использования, охраны, улучшения, преобразования и восстановления водных объектов, а также контроля за водопользованием.
В юридической науке отношения, регулируемые водным законодательством, именуются водными правоотношениями и сопоставляются с земельными, горными, лесными, фаунистическими. В самом ВК РФ термин «водные правоотношения» не применяется, но подразумевается. Ведь общественные отношения, подлежащие правовому регулированию, именуются правоотношениями. Водные правоотношения имеют свои объекты, субъекты и свое содержание.
Объектами рассматриваемых правоотношений являются многочисленные водные объекты во всем свойственном для России многообразии: от пересыхающего пруда до обширных морских акваторий. На территорию нашей страны приходится 2,5 млн. рек, 2,7 млн. озер, 2290 водохранилищ, объемом свыше 1 млн. куб. м каждое, 30 тыс. малых водохранилищ и прудов. Общая площадь морской акватории, подпадающей под юрисдикцию России, составляет 7 млн. кв. км. Открытые и прогнозируемые запасы пресных подземных вод достигают 350 куб. км1С Водой на «Вы»: Информационное издание Всероссийского конгресса работников водного хозяйства. — М.: Министерство природных ресурсов России, Водная служба, 2003. — С. 13, 14; Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения: Стенограмма парламентских слушаний Государственной Думы от 21 марта 2002 г. — С. 4, 5..
Водные объекты понимаются в российском законодательстве не просто как скопление воды, но как своеобразный природный комплекс. Вода входит в естественное соприкосновение с землей или недрами, образуя под землей или на ее поверхности единое природное образование — водный объект. Чтобы скопления поверхностных вод заслуживали титула водного объекта, они должны иметь выраженное (самостоятельное) экологическое значение.
К пониманию поверхностных водных объектов как единству воды и земли отечественное водное законодательство пришло не сразу. По законодательству Российской империи реки и озера вообще не признавались отдельным предметом права собственности. В законодательстве советского периода присутствовал термин «водный объект», но не указывалось о вхождении в состав водотоков и водоемов дна и берегов. Впервые понимание водного объекта как единства воды и земли было дано в ВК РФ 1995 г.
Из ВК РФ 1995 г. прямо следовало, что в состав поверхностного водного объекта входит земля (дно и берег), сопряженная с водной толщей, а в состав подземного водного объекта — вмещающие воды горные породы. Данная формулировка показывала сложную структуру самого водного объекта. Но в ВК РФ 1995 г. не было ответа на вопрос, до каких пределов берег и дно могут считаться составной частью водного объекта.
Вопрос о вхождении берега в состав водного объекта, например, реки или озера, имеющих свою пойму, не является надуманным. Он связан не только с необходимостью разграничить водные объекты и близлежащие земельные участки как предметы права собственности. Встает задача разграничить по объектам обложения земельный налог и водный налог. С недавних пор земельный налог не взимается за земли, занятые государственными или муниципальными водными объектами, а водным налогом облагаются лишь определенные виды водопользования. Если берег признать составной частью государственного или муниципального водного объекта, то за него не требуется вносить земельный налог. Кроме того, все планировочные документы и действия, затрагивающие водные объекты, должны принимать во внимание единство водных масс и облегающей их земли. Обратно: планировочные документы и действия, затрагивающие облегающие земли, должны принимать во внимание судьбу включаемой в них водной массы.
Как решает поставленные вопросы действующий ВК РФ? Согласно ст. 5 ВК РФ 2006 г., поверхностный водный объект состоит из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии, которую законодатель постарался определить для каждой разновидности естественных и искусственных водных объектов.
Если публичный водный объект соприкасается с частной земельной собственностью, то возникает вопрос о границе, которая их разъединяет. Речь идет о береговой полосе общего пользования, которую, согласно ст. 27 Земельного кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 3 июня 2006 г.), с недавних пор запрещено приватизировать. Этот запрет часто не соблюдается. Поэтому требуется обратить на него внимание уполномоченных контрольно-надзорных органов всех уровней власти. На страже общедоступности и общенародности береговой полосы должна стоять и природоохранная прокуратура.
К сожалению, важнейший в сфере управления водой орган Федеральное агентство водных ресурсов «умывает руки». Как заявил глава этого агентства Р. Хамитов, «...решение вопросов (частной) застройки, предоставления земли и т.д. определяет местная власть. От того, как местные власти спроектируют территорию, так и будет. В компетенции Водного кодекса РФ только вода, а берега и водосборная территория «отделены» от водных объектов и регулируются другими законами... Когда сотка земли на берегу стоит миллионы рублей, любой глава муниципалитета сходит с ума, он видит только эти рубли и не видит проблем жителей... Это (имеется в виду приватизация береговой полосы) прежде всего художества местной власти»2Российская газета (спецвыпуск «Экономика, экология»). — 2007. — 19 июля — С. 122..
Однако местные власти не спешат принимать на себя ответственность ни за «серую полосу», ни за водные объекты в целом. Это видно по заявлению А.И. Гордзия, начальника отдела по охране окружающей среды администрации Бурлинского района Алтая, который отмечает бесхозность Берлинской озерно-речной системы, развитие на них браконьерства: «В связи с принадлежностью реки и озер к федеральной собственности, отсутствием на территории района и бассейна реки Бурлы уполномоченных органов по управлению и контролю за соблюдением водного законодательства, отсутствием полномочий у органов местного самоуправления, надзорные функции на озерах по соблюдению Водного кодекса уже несколько лет не выполняются». В связи с заморами на двух озерах население района просило разрешить ему сетевой лов рыбы, «но все обращения остаются без ответа»3Природа Сибири (спецвыпуск). — 2009. — № 5—6. — С. 44..
Из этого последнего свидетельства видно, что федеральные органы не способны «дойти» до каждой реки, озера, морского побережья. Отсюда вытекает нежизненность положений действующего водного законодательства, которое почти все водные объекты «отдает» в собственность Российской Федерации.
Водоемы, водотоки, моря могут рассматриваться не только как скопления воды. По законам некоторых зарубежных государств (Нидерланды, Япония) в состав водных объектов входят водные биоресурсы, ГТС, защитные насаждения и т.д. Согласно водному законодательству Королевства Нидерланды интегрированное управление водными ресурсами охватывает: водные объекты, берега рек и морей, дно, а также биологические компоненты. Как видно из приведенного примера, такой подход применен законодателем к водным объектам не в смысле собственности, а в смысле управления.
В качестве участников водных правоотношений выступают Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица. От имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований действуют их исполнительные органы власти.
Но водные законы избегают называть те водохозяйственные предприятия и организации, на которые налагается обязанность регулировать водность и другие важные характеристики водных объектов, управлять которыми во власти человека. По всей видимости, законодатели плохо связаны с теми водохозяйственными предприятиями и организациями, которые с помощью принадлежащих им ГТС управляют водными ресурсами. Пока это упущение не будет преодолено, водные законы будут по-прежнему слабо влиять на водное хозяйство страны.
Водохозяйственные предприятия и организации могут быть представлены не только юридическими и физическими лицами, но также их объединениями. В старом ВК РФ 1995 г. не было подробного правового регулирования деятельности такого рода водохозяйственных организаций. В ходе разработки проекта нового ВК РФ предлагалось ввести понятие и определить статус объединений водопользователей. Они понимались как коммерческие организации, добровольно созданные водопользователями для представительства интересов и защиты прав своих членов во взаимоотношениях с органами государственной власти и местного самоуправления. Такие организации известны за рубежом (в США, Германии, Китае). Однако данное предложение не было отражено в принятом ВК РФ 2006 г. Оно было отвергнуто по тем соображениям, что в водном законодательстве отсутствуют запреты на объединения водопользователей.
В законе «О мелиорации земель» от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ лишь в самой общей форме предусматривается кооперирование заинтересованных организаций и физических лиц в области мелиорации земель. Такая кооперация необходима для того, чтобы мелиоративные системы не оставались без содержания и ремонта. Необходима она для строительства новых мелиоративных систем. При всей своей немногословности нормы этого федерального закона создают подспорье для дальнейшего нормотворчества (прежде всего регионального).
В России есть немало районов с дефицитом воды. В таких регионах местным властям следовало бы уделить внимание, а при необходимости — стимулировать создание заинтересованными организациями водных и мелиоративных объединений.
Некоторым примером могут служить объединения коммунальных водопроводных и канализационных организаций — водоканалов. В настоящее время в России существует довольно крупный хозяйствующий субъект — акционерное общество Росводоканал, который охватывает шесть региональных водоканалов. (Помимо него существуют еще 600 водоканалов как самостоятельные юридические лица.)
Объединение усилий необходимо и в области водного транспорта. В целях усовершенствования водных путей, в том числе речных, и открытия их для иностранного флота может потребоваться создать международного консорциума. Сданными инициативами выступило руководство Российской Федерации в связи с планами проведения второй нитки канала Волго-Дон и модернизации Волго-Балта4Стенограмма Послания Федеральному Собранию Президента Российской Федерации В.В. Путина // Российская газета. — 2007. — № 90. — С. 3—5..
Водные правоотношения тесно связаны с правоотношениями по использованию и охране земель, лесов, животного мира, водных биоресурсов, недр. Между отраслями законодательства, посвященными данным природным ресурсам, нет непреодолимой «стены», которая мешала бы им развиваться и взаимно обогащаться. Ряд советских ученых (в основном из союзных республик Средней Азии) применяли такое выражение, как «земельно-водные правоотношения», подчеркивая этим глубокое взаимное проникновение двух названных отраслей законодательства при регулировании вопросов орошения и мелиорации земель. В настоящее время этот термин употребляется довольно редко, иногда его применяют по отношению к благоустройству территории в крупных городах, когда речь идет о водоемах рекреационного назначения и т.д.
В современной науке также высказывается мнение, что такие понятия, как «воды», «водные ресурсы», «водные объекты», являются достоянием разных отраслей законодательства и отраслей права5Покатова В.А. Конституционно-правовые основы водных отношений в Российской Федерации: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук по спец. 12.00.02. — Екатеринбург, 2009. — С. 7, 8.. Это не только водное и экологическое право, но и гражданское. Ведь право частной собственности на водные объекты, торги на право заключения договора водопользования, применение положений ГК об аренде к водным отношениям — все это гражданско-правовые вопросы.
На водное законодательство оказывает влияние законодательство о техническом регулировании, которое находится в стадии формирования. В настоящее время действует Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании». Согласно ст. 6, 8 названного Закона, обязательные для исполнения технические регламенты принимаются в целях охраны окружающей среды, а также по вопросам биологической безопасности. Отсюда следует, например, что процессы перевозки, при которых используются водные объекты (говоря обобщенно — водный фонд), также должны подпадать под действие технических регламентов. Как представляется, следует предусмотреть технические регламенты для проектирования и строительства водохранилищ и эксплуатации создаваемых для этого ГТС. В ближайшее время планируется разработка и утверждение технических регламентов по водному транспорту, питьевому водоснабжению и т.д. Безусловно, технические регламенты не создаются на голом месте. Ведь есть богатый нормативный материал и по созданию водохранилищ, и по эксплуатации ГТС.
Отношения по обороту водных объектов регулируются гражданским законодательством в той мере, в какой эти отношения не урегулированы ВК РФ, Речь прежде всего идет об особой категории водных объектов, на которые законодателем допускается частная собственность. В формулировках ВК РФ 1995 г. это были обособленные водные объекты, а в положениях ВКРФ 2006 г. — пруды и обводненные карьеры. Обособленными водными объектами ранее именовали небольшие по площади искусственные водоемы (те же пруды и обводненные карьеры) без гидравлической связи с другими водными объектами. Теперь данная «гидравлическая замкнутость» не названа законодателем как обязательный признак круга водоемов, могущих быть в частной собственности.
В любом случае пруды и карьеры вместе с прилегающими земельными участками могут быть, а многие и могли быть ранее предметом купли-продажи, аренды и других гражданско-правовых сделок. Поэтому государственный учет этих малых водоемов возможен и нужен в рамках не только водного реестра, но и кадастра недвижимости.
Водные отношения и недвижимое имущество
Водные богатства России часто именуют общим достоянием народов нашей Родины. В связи с этим велико желание у ряда ученых уйти от конструкции водного объекта как предмета права собственности. Они подчеркивают, что водная толща рек и озер изменчива, текуча, испаряема, а следовательно не может быть определена как предмет права собственности. Аналогично обстоят дела с атмосферным воздухом, объектами животного мира и т.д.
Российское законодательство не содержит прямого ответа на вопрос, являются ли поверхностные водные объекты недвижимостью. В силу ст. 130 ГК РФ к недвижимости относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых невозможно без нанесения им несоразмерного ущерба. Законодатель приводит перечень объектов недвижимости, включая здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства. Очевидно, здания, строения и сооружения, в том числе ГТС, могут относиться к водному хозяйству. Помимо имущества, отнесенного к недвижимому в силу его неотъемлемых свойств, к недвижимости приравниваются суда водного транспорта, космические объекты.
Относятся ли к недвижимому имуществу поверхностные водные объекты? Ответ на этот вопрос можно дать путем доктринального толкования законодательства. Согласно положениям ВК РФ, поверхностные воды и покрытые ими земли образуют поверхностные водные объекты. Суть поверхностных водных объектов как природных комплексов заключается в прочной взаимной связи воды и земли. Безусловно, дно и берег водоемов и водотоков — недвижимость. Сами поверхностные воды находятся в пределах лож, котловин и русел, выраженных в рельефе местности. При всех своих «текучих» свойствах поверхностные воды тесно связаны с землей. Эта связь настолько экосистемно прочна, что без нее не было бы водного объекта — предмета права собственности и пользования.
Если водоем и водоток лишается воды, то прекращается существование самого водного объекта. Следовательно, есть некоторые основания считать как искусственные, так и естественные поверхностные водные объекты недвижимостью. Утверждая так, мы напрямую не связываем юридическую категорию недвижимости с чрезвычайно подвижными физическими свойствами воды. Ведь суда водного транспорта тоже очень подвижны, их суть в движении, тем не менее они отнесены к недвижимости.
Из признания водных объектов недвижимостью не вытекает их свободный оборот. Более того, сам статус недвижимости требует повышенного контроля государства заданными общественными отношениями, в частности государственной регистрации такого имущества и прав на него. Такая недвижимость, как недра и некоторые категории земли, признаются в российском законодательстве неотчуждаемой («некоммерческой») государственной собственностью. Некоммерческой государственной собственностью являются также водные объекты, принадлежащие государству.
Признавая поверхностные водные объекты в качестве имущества, мы должны рассмотреть их связь с прилегающими землями. Земельные участки при водоемах и водотоках испытывают на себе их воздействие до такой степени, что это иногда отражается на их границах. К сожалению, в российском законодательстве отсутствуют нормы о таком основании приобретения права собственности на землю, как приращение земельного участка естественным путем (или его потеря) в результате действия текучих вод. Речь идет о земельных участках, образующихся по берегам рек и в их руслах в результате намыва (наноса) грунта, отрыва части грунта от одного берега и присоединения этой части к другому месту того же берега или к противоположному берегу, а также в результате изменения русла реки. Приведенные случаи предусмотрены в развитом гражданском законодательстве ряда зарубежных государств (ст. 556—559 Гражданского кодекса Франции, ст. 965—967 Гражданского кодекса Квебека). Регулировано подобные случаи и старое российское законодательство. Очевидно, данные вопросы требуют осмысления правовой наукой для адекватного их решения в отечественном законодательстве.
Водный кодекс оперирует понятием «поверхностный водный объект» так, как если бы каждый из них был ясно выражен на местности, а его границы (по воде) не вызывали никаких сомнений. Но на самом деле так бывает далеко не всегда. В статье 1 ВК содержится понятие «акватория» как водное пространство, у которого есть естественные, искусственные или условные границы. Было бы логично каждый водный объект принимать в границах его акватории. Но проблема заключается в том, что далеко не все акватории имеют признанные границы.
Водное хозяйство и водная политика России
Когда-то прямое пользование водными объектами со стороны человека было нормальным явлением. Со временем между водным объектом и конечным потребителем воды вклинился посредник — будь то водовоз с бочкой или же городской водопровод. С развитием водного хозяйства возникали организации, которые перераспределяли природную воду во времени и пространстве — путем строительства и эксплуатации подпорных бьефов, водохранилищ, каналов. В ряде случаев сами водные посредники осуществляли необходимые им водохозяйственные проекты. Строго говоря, именно такие организации во многом определяют ныне водное хозяйство каждой страны, не исключая России. Не будь таких организаций, каждый потребитель вынужден был бы, образно говоря, сам спускаться к воде с ведром или бидоном.
Некоторые организации лишь «попутно» осуществляют функции водного хозяйства, поскольку их ведомственные интересы лежат в другой области. Примером могут служить дирекции ГЭС, прямой задачей которых является выработка электроэнергии. Но поскольку выработка электроэнергии обычно напрямую связана с наполнением и сработкой водохранилищ, гидроэнергетика оказывается важнейшим участником водного хозяйства: как его строителем и «дирижером», так и одним из крупнейших потребителей накопленной в водохранилищах воды.
Как раз организации, создающие структуру водного хозяйства, по мнению ряда специалистов, не различаются законодателем. Российское водное законодательство ориентируется на устаревшую схему «водный объект — конечный потребитель», которая не предусматривает ни посредников, ни тех водохозяйственных организаций, которые создают удобства пользования природными водами как для посредников, так и для конечных потребителей. Для Водного кодекса все они в равной степени «водопользователи» — других категорий лиц, воздействующих на водные ресурсы, он не знает.
Тем не менее в ВК РФ 2006 г. раскрывается такое понятие, как водное хозяйство. Оно определяется законодателем как деятельность в сфере изучения, использования, охраны водных объектов, а также предотвращения и ликвидации негативного воздействия вод. Известен термин «водохозяйственная система», который понимается как комплекс водных объектов и гидротехнических сооружений, предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов. Применяется также понятие «водохозяйственный участок» как часть речною бассейна, в пределах которого удобно устанавливать лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и другие условия пользования водным объектом.
В ВК РФ содержится понятие «водный объект». В то же время в кодекс не вошел известный из научной литературы термин «водохозяйственный объект», под которым можно понимать водный объект вместе с ГТС, посредством которых осуществляется пользование и управление его водами.
В ВК РФ 2006 г. нет понятия водохозяйственной документации. В то же время данное понятие употребляется в научной литературе и может быть раскрыто исходя из некоторых терминов и ключевых положений, содержащихся в ст. 1, 31, 33 ВК РФ. Речь вдет о понятиях: «водное хозяйство», «водохозяйственная система» и «водохозяйственный участок».
Из приведенных дефиниций следует, что водохозяйственная документация (во всем своем многообразии) призвана отражать, а зачастую и оформлять общественные отношения по изучению, использованию, охране, управлению, улучшению водных объектов. Она позволяет отслеживать возникновение, изменение и прекращение водных отношений, а значит — возникновение, изменение и прекращение прав и обязанностей участников этих отношений. Посредством разработки схем комплексного использования и охраны водных ресурсов осуществляется планирование рационального использования и охраны водных объектов.
Водохозяйственная документация связана с понятием «водный реестр». На основании водохозяйственной документации (утвержденные проекты, акты ввода в действие ГТС и их ликвидации, договоры водопользования, решения уполномоченных органов и др.) водные объекты предоставляются в пользование и изымаются из него. В то же время водохозяйственная документация позволяет государству как основному собственнику водного фонда быть осведомленным о состоянии гидроресурсов страны.
Государственными хранителями этой документации должны стать бассейновые управления. Но соответствующие документы должны иметь также заинтересованные водопользователи, обслуживающие их водохозяйственные организации и предприятия, местные органы власти, земле-, лесо- и градоустроители, органы водного транспорта и лесосплава, рыболовецкие и рыбоводные предприятия, спасатели, контрольно-надзорные органы, органы гидрологической службы и картографии. Последним следовало бы вменить в обязанность снабжать картами (в том числе за плату) указанные органы и организации, а равно планово-хозяйственные органы, туристские клубы, рекреационные и спортивные учреждения и организации, ученые общества.
Условно можно определить, что водохозяйственными предприятиями являются такие предприятия, которые на своих участках целиком заняты водным хозяйством. Водохозяйственная же организация занимается водным хозяйством лишь наряду со своей основной деятельностью. В качестве такой организации выступают, например, организации, эксплуатирующие ГЭС.
Водное хозяйство невозможно представить себе без мелиорации. Мелиорация земель (от латинского «улучшение») — коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных и других мероприятий. Из приведенного списка следует, что мелиорация как хозяйственная деятельность лишь отчасти охватывает комплекс водохозяйственных работ России. Во второй половине XX в. были созданы самостоятельные (на уровне Министерства СССР) органы, осуществлявшие мелиорацию по всей стране. Однако квалифицированных мелиораторов не хватало, а мелиоративное ведомство реально не отвечало за конечный результат. В результате «улучшение» земли нередко не давало запланированных результатов. На это негативное обстоятельство наложилась неготовность многих сельскохозяйственных предприятий освоить преобразуемые земли. В настоящее время в Российской Федерации более 2 млн. га орошаемых и 1 млн. га осушаемых земель находится в неудовлетворительном состоянии.
Поскольку вода является незаменимым ресурсом, водное хозяйство призвано обслуживать все отрасли промышленности, транспорт, энергетику, сельское, лесное и рыбное хозяйство, а через коммунальное хозяйство — связанных с ним десятки миллионов жителей. В настоящее время основными отраслями — водопользователями и водопотребителями являются энергетика, АПК, ЖКХ, добывающая и обрабатывающая промышленность.
В целом по России обеспеченность водными ресурсами достигает 30,2 тыс. куб. м на человека в год. Однако на наиболее густонаселенные регионы европейской части России, где проживает 70% населения и где сосредоточен основной производственный потенциал страны, приходится не более 10% водных ресурсов. Особенно напряженный водохозяйственный баланс сложился в Курской, Белгородской, Тамбовской, Курганской и Челябинской областях, Ставропольском крае, Республике Калмыкия. В этих субъектах федерации водообеспечение не превышает 4 тыс. куб. м в год на человека. Правда, приведенные показатели значительно выше критического минимума в 1,7 тыс. куб. м на человека, принятого ООН.
Наиболее острые проблемы в области российского водного хозяйства таковы:
- неравномерность распределения пресных водных ресурсов, и, следовательно, неравномерность (нехватка или избыток) воды в ряде регионов;
- высокие водопотери из трубопроводов и других объектов водного хозяйства;
- нарастание вредного воздействия вод, главным образом в результате наводнений.
Водное хозяйство имеет определенный резерв развития. Множество водоемов и водотоков в районах с редким населением и низким уровнем освоения до сих пор лишь частично востребованы в водном хозяйстве. Многие водоемы и водотоки, которые активно использовались ранее, на которых строились ГТС, в настоящее время по разным причинам заброшены. Около 3 тыс. разведанных месторождений подземных вод пока не эксплуатируются. Особый резерв заключается в экономном использовании воды.
Среди индустриально развитых государств Россия имеет самый водоемкий ВВП. Расход воды составляет около 2,5 куб. м / 1 тыс. руб. ВВП. Высокая водоемкость продукции прослеживается как в сельском хозяйстве, так и в промышленности. При этом обеспеченность водными ресурсами АПК России в целом по некоторым данным составляет лишь 51% нормативной потребности6Водная стратегия агропромышленного комплекса России на период до 2020 года. - М.: Изд-во ВНИИА, 2009. - С. 11..
Россия отличается высокими потерями воды при ее транспортировке, приблизительно 8 куб. км в год, что составляет 10% от объема изъятия. Среди означенных 8 куб. км водопотери в сфере ЖКХ составляют 3 куб. км. Высоки водопотери и в сельском хозяйстве. Причины кроются в большой изношенности объектов и сооружений водоснабжения, водоотведения, систем мелиорации, а также в недостаточной квалификации персонала, в низкой культуре конечных потребителей.
Примером для России в области водопользования могут быть США, где потребление воды не столь расточительно. Потребление растущим населением этой страны воды... сокращается. За период с 1980—1995 гг. потребление воды сократилось на 9%, хотя население возросло на 16%. Это означает, что потребление воды в расчете на душу населения сократилось на 20%. За приведенный отрезок времени промышленность и сельское хозяйство стали более экономно тратить воду. В США перестали строить и даже начали демонтировать ранее построенные плотины. При этом среднее количество затраченной воды в расчете на 1 акр поливных земель сократилось на 16%, а в промышленности в целом потребление упало на 35% до уровня 1950 г. Американские СМИ с гордостью возвестили о прекращении расточительной стадии водопользования. Но эти достижения во многом были вынужденными. Они вызывались истощением подземных вод и дороговизной их добычи7Эра городов: Всемирный журнал о проблемах города (Русское издание «Urban Age»). - 2009. — С. 17..
Целью водной политики России должен стать поэтапный переход на современные ресурсосберегающие технологии, внедрение в производство схем замкнутого цикла. (В этом выражается переход от экстенсивного к интенсивному направлению развития.) Но что такое водная политика? Этому понятию дают разные определения.
Водную политику можно определить как систему законодательных, организационно-правовых, контрольно-надзорных мер, осуществляемых в области водных отношений государственными и муниципальными органами, физическими и юридическими лицами. В крупных государствах водная политика имеет разные масштабы (общегосударственный, межрегиональный, региональный, местный). В федерациях эти масштабы представлены следующими уровнями:
- вся федерация;
- крупный регион (федеральный округ, группа субъектов федерации);
- земля, область, штат, провинция, кантон, иные субъекты федерации;
- муниципальные образования;
- предприятия;
- домашние хозяйства.
Водная политика нацелена не только на экономию воды, но и на обеспечение чистоты вод. Нужно признать, что в Российской Федерации общегосударственная водная политика не обеспечивает высокий уровень эффективности и экологической безопасности. Она пока не позволяет возместить прошлый экологический ущерб и нейтрализовать накопленные загрязнения.
Из соответствующих параграфов монографии нам известны основные черты водной политики советского государства, которая от безудержного волюнтаризма понемногу пришла к более продуманному и комплексному подходу к обильному, но далеко не безграничному водному фонда России.
В условиях утверждения рыночной экономики у государства — собственника водного фонда сохранились немалые возможности для прямого управления водохозяйственным комплексом России. Однако многообразие форм собственности на ГТС и иные водохозяйственные сооружения требует от государства более гибких подходов, в частности в плане стимулирования частных водопользователей к модернизации технологий. В то же время многие вопросы в области использования и охраны вод могут и должны решаться самими водопользователями, их организациями, либо водопользователями вместе с государственными и муниципальными органами власти.
В качестве своеобразной «площадки» для партнерского, коллективного регулирования водохозяйственной деятельности уже сложилась и успешно применялась система бассейновых советов и соглашений. Однако первые остаются совещательными органами, а вторые — по неведомым причинам не предусмотрены действующим водным законодательством.
В целях успешного развития водного хозяйства и налаживания эффективного регулирования водохозяйственной деятельности было принято распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009 г. № 1235-р «Об утверждении Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 г. и плана мероприятий по ее реализации». Установки, подходы и идеи Водной стратегии России отображают современную водную политику, избранную государством на ближайшие 10 лет. На реализацию этой водной политики в рамках Водной стратегии России планируется вложить 700 млрд. руб., из которых федеральное финансирование составляет 500 млрд. руб. Предполагаются также пилотные проекты, основанные на самофинансировании.
Водная стратегия рассчитана на модернизацию российской экономики с целью снижения водоемкости ВВП на 40% и экономии электроэнергии на сумму более 20 млрд. руб. в год. Кроме того, одной из задач Водной стратегии является всемерное снижение антропогенной нагрузки на воды России посредством внедрения новых технологий.
Интересно, что в основу Водной стратегии не заложено существенное повышение налогового давления на реальный сектор нашей экономики. Поэтому предприятия, применяющие современное оборудование и не допускающие превышения нормативов водопользования, не будут платить за водопользование гораздо больше уже установленных сумм. В свою очередь, хозяйствующим субъектам, расходующим воду с превышением нормативов, придется платить платежи в пять раз выше, чем в настоящее время. С 2016 года будет введена единая штрафная ставка — 120-кратная стоимость тарифа, который исчисляется из соотношения количества загрязняющих веществ на единицу объема воды. Единственный способ предотвратить эти убытки — уже сейчас вложить деньги в водоочистные сооружения. По приблизительным подсчетам многочисленным предприятиям придется вложить 720 млрд. руб. В то же время обещано субсидирование процентных ставок кредита на закупку современного оборудования, предоставление государственных гарантий под займы8Российская газета. — 2009. — № 154, 156..
Таким образом, Водная стратегия направлена на увеличение экономического воздействия как штрафных санкций за правонарушения, так и поощрений (льготы по кредитованию, а также по плате за пользование водными объектами) экологизации хозяйства. В смысле поощрений государство будет развивать не директивные, а регулятивные способы воздействия в области использования и охраны вод. В результате система охраны российских вод будет поставлена на новый, более совершенный уровень, в большей мере будет применять меры стимулирования, что соответствует многим зарубежным образцам.