Теоретические представления о сущности юридической ответственности в избирательном праве
Проблемы ответственности за нарушение избирательных прав известны правоприменительной практике с древних времен. Постоянно совершенствовались средства правовой защиты и реализации ответственности за нарушение прав участвующих в выборах лиц и выборных производств. Развитие теоретических представлений о сущности ответственности в избирательном праве затрагивало практику проведения выборов стихийно с древних времен.
Санкции законодателя по отношению к лицам, нарушающим «выбор», получили значительное развитие в XVIII в. В XIX в. мы наблюдаем закрепление специальных составов преступления за нарушение выборных производств, например в ст. 1425. 1434, 1434, 1440, 1441 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., в ст. 39 Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Кроме того, практика XIX в. представила нам отдельные составы преступления и проступки, например влекущие за собой лишение или ограничение прав состояния либо исключение из службы, ст. 169—177 того же Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, которые являлись основаниями лишения права участвовать в выборах (ст. 33 Городового положения 1890 г.).
В начале XX в. был значительно расширен диапазон юридической ответственности в избирательном праве. Так, в соответствии со ст. 20 и 238 Положения о выборах 1907 г. преступные деяния, совершенные при производстве выборов в Государственную думу, подлежали преследованию и наказанию на основании примечания 5 к ст. 158 и 328—328 Уложения о наказаниях примечания к ст. 204 и ст. ПОР, примечания к ст. 1260 Устава Уголовного судопроизводства Дела о преступных деяниях, предусмотренных ст. 328—328, а позднее ст. 328 и 3289 Уложения о наказаниях, также возбуждались в общем порядке судопроизводства в соответствии с Продолжениями к Уставу уголовного судопроизводства начала XX в.
Подсудность и производство в отдельных регионах Российской империи также устанавливались Уставом уголовного судопроизводства и включали порядок рассмотрения дел по нарушениям выборного процесса. Так, порядок производства выборов в Кавказском крае и некоторых губерниях (Варшавского судебного округа и Прибалтийских, а также Олонецкой, Оренбургской и Уфимской) в соответствии с примечанием к ст. 1260 устанавливал, что к ведению окружных судов подлежат также: дела о преступных деяниях, предусмотренных ст. 1359—1359 Уложения о наказаниях; дела означенные в ст. 384 (ч. 2) Уложения о наказаниях; дела о преступных деяниях, предусмотренных ст. 124 Высочайше утвержденного 22 марта 1903 г. Уголовного уложения; дела о преступных деяниях, предусмотренных ст. 328 Уложения о наказаниях, за исключением дел о должностных лицах, которые подчиняются правилам о подсудности преступлений должности.
В Наложении о выборах в Учредительное собрание 1917 г. все составы правонарушений были введены в текст самого Положения (ст. 96—113), нормы, предусматривающие дополнительную ответственность, а также подсудность, устанавливались в ст. 114—118, квалификация составов преступлений проводилась с учетом Общей части Уголовного уложения.
Кроме того, в продолжение вышеупомянутых санкций законодатель специальными составами предусматривал особые санкции для военнослужащих — в виде лишения их избирательных прав. Так, лишались избирательных прав военнослужащие, самовольно оставившие ряды войск; в соответствии со ст. 6 Положении о выборах в Учредительное собрание военнослужащие лишались права участия в выборах, когда вступившими в законную силу приговорами они признаны виновными в преступных деяниях, предусмотренных ч. 3 ст. 162 и ст. 163 Воинского устава о наказаниях и ч. 3 ст. 162 и ст. 163 Военно-морского устава о наказаниях, а также в соответствующих деяниях, предусмотренных ст. 165 Воинского устава о наказаниях и примечанием к ст. 165 Военно-морского устава о наказаниях, если только виновным «добровольно не пополнено растраченное и промотанное им», а также если со дня отбытия ими наказания не прошло трех лет.
Все это говорило о значительном внимании законодателя к вопросам юридической ответственности. Данные проблемы в избирательном праве в той или иной степени привлекали внимание не только законодателя, но и многих ученых, исследователей, о чем свидетельствуют работы таких авторов, как А.С. Алексеев, В.В. Водовозов, В.М. Гессен, Б А. Кистяковский, Н.М. Коркунов, Г.Ф. Шершеневич, Б.Н. Чичерин.
В конце XIX — начале XX в. вопросы юридической ответственности в той или иной степени в рамках своих основных курсов рассматривали Н.С. Таганцев, И.Я. Фойницкий, В.В. Есипов. Значительную проработку вопросов юридической ответственности за нарушение выборных производств и «выбора» мы находим в работах М.М. Ковалевского, Ф.Ф. Кокошкина С.Л. Котляревского, В.Л. Набокова Н.И. Лазаревского и других исследователей.
В данном учебном издании проблемы ответственности за нарушение избирательных прав рассматриваются приоритетно с точки зрения ретроспективной (негативной) ее формы. Естественно, в этом плане она имеет многовидовой характер, т.е., как отмечали исследователи Р.Т. Биктагиров и С.М. Шапиев, юридическая ответственность за нарушение норм избирательного права представляет собой межотраслевой комплексный правовой институт.
Сегодня видовой диапазон ответственности значительно расширен. Если в предшествующем реформированию избирательной системы периоде (до середины 1980-х годов) шла речь только об административной и уголовной ответственности, то с конца 1990-х годов все настоятельнее стали говорить и о государственно-правовой, или конституционно-правовой, ответственности, а в 1990-х годов и о разновидности последней — юридической ответственности по избирательному праву.
С конца 1990-х годов видовой диапазон опять расширяется: ставится вопрос о дисциплинарной и гражданско-правовой ответственности, об ответственности за нарушение избирательных прав граждан России и избирательного законодательства, а в последнее время и о международно-правовой ответственности. Некоторые авторы выделяют еще нормы «соответствующих отраслей процессуального права», которые участвуют в установлении и реализации юридической ответственности за нарушение избирательного права.
Нам представляется, что это вполне оправданно и является свидетельством большого внимания общественности страны, государственных органов, законодателя и исследователей не только к данной проблеме, но и к проблемам юридической ответственности в целом — в определенных количественно-качественных в видовых и отраслевых ее проявлениях.
Большое внимание в процессе становления избирательного законодательства в 1990-х годах было уделено и принципам юридической ответственности, причем не только на основе имеющегося опыта, но и с учетом формирования новой выборной модели, новых избирательных технологий. Они открывали значительные возможности для злоупотреблений и для незаконного использования значительного спектра отношений, которые еще не охватывались правовым регулированием при формировании представительных органов власти, органов местного самоуправления и выбора высших должностных лиц, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.
В этот период продолжалась работа по уточнению понятия юридической ответственности применительно к нарушению избирательного законодательства. Именно в 1990-х годах произошло конституирование в отраслевые параметры нормативных правовых актов избирательного права, а понятие «избирательное законодательство», хотя не имеющее унифицированной юридической структуры и охватывающее особый комплекс норм различной отраслевой принадлежности, прочно вошло в арсенал исследователей.
Внимание было акцентировано на том, что в данном случае юридическая ответственность является публично-правовым средством обеспечения общественного интереса применяемым юрисдикционными органами при реализации гражданами избирательных прав и права на участие в референдуме.
Именно в 1990-е годы формировались виды юридической ответственности за нарушения избирательного законодательства уточнялись принципы, способы ее реализации, нормативные и фактические основания, субъектный состав правонарушений, развивались и совершенствовались меры ответственности, что находило отражение и в специальной юридической литературе.
В конце 1990-х годов в Федеральном законе «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» появилось и легальное понятие нарушения избирательного законодательства влекущего административную ответственность юридических лиц.
В литературе тех лет отмечалось, что к различным субъектам избирательного права могут быть применены разные виды ответственности: к гражданам — уголовная и административная, к юридическим лицам, в том числе избирательным объединениям, — административная. Именно эти два вида юридической ответственности традиционно поименованы и в ныне действующем Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав (п. 2 ст. 79). Что касается других видов ответственности, то законодатель, к сожалению, ограничился лишь указанием — «либо иную».
Как следует из научно-практического комментария к закону, «под иной ответственностью понимается государственно-правовая (отказ в регистрации, снятие с регистрации, ликвидация политической партии по причине ее неучастия в выборах в течение пяти лет подряд (ст. 37 и 41 Федерального закона «О политических партиях»)), гражданско-правовая (возврат денежных средств, полученных на участие в выборах) и дисциплинарная ответственность членов избирательных комиссий».
Таким образом, на сегодня мы уже констатируем как проявившийся и во многом устоявшийся факт наличие определенного спектра видовой юридической ответственности за нарушения избирательных прав, избирательного законодательства и порядка проведения выборов в стране, включая конституционно-правовую, административную, уголовно-правовую, дисциплинарную, гражданско-правовую и международно-правовую ответственность.
Рассматривая вопросы административной ответственности за нарушение избирательных прав, необходимо отметить, что законодатель формирует ее с учетом конституционных принципов и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации.
В действующем Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 г. представлено довольно большое число статей, охватывающих значительный спектр избирательных отношений, которые вошли в главу пятую и открывают самый объемный раздел КоАП РФ, что характеризует значимость этих отношений, подчеркивает их главенствующее положение в структуре Кодекса. Как отмечали в связи с этим Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский, «такая оценка места, роли, значения данной главы обусловлена в первую очередь тем, что в ней сгруппированы составы тех административных правонарушений, которые имеют конституционную генеалогию и значимость, подчеркивают характер и специфику важнейших конституционных институтов».
Административная ответственность выстраивается на конституционных началах, имеющих в своей основе принципы законности, демократизма, справедливости, гуманности. Доминирование в пятой главе статей, посвященных выборам, их подготовке, проведения, подведению итогов голосования, результатов выборов и др., отнюдь не случайность, поскольку они, как уже отмечалось, относятся к проблематике конституционного (государственного) права, а административная ответственность за правонарушения, посягающие на избирательные права граждан, имеет во многом правозащитный характер.
Рассматривая административную ответственность за нарушения избирательных прав граждан, установленного порядка организации и проведения выборов, обратим внимание на тот факт, что не все имеющиеся ранее составы административных правонарушений вошли в действующий на сегодня КоАП РФ. Здесь мы сталкиваемся и со спецификой применения мер административного воздействия, и с общей проблемой «административистов», поскольку на федеральном уровне существуют нормативные правовые акты, предусматривающие составы административных правонарушений и ответственность за их совершение, помимо принятого КоАП РФ, причем число их значительно увеличились, что, конечно, находится в противоречии со ст. 1.1 КоАП РФ, по смыслу которой на федеральном уровне не должно быть нормативных правовых актов, предусматривающих составы административных правонарушений, кроме КоАП РФ. Такие нормы об административной ответственности представлены и в избирательном законодательстве.
Как известно, административная ответственность распространяется не только на индивидуальных субъектов, но и на коллективных — юридических лиц. В злом смысле исследователи также обратили внимание на значительное расширение количества административных правонарушений, ответственность за которые возлагается на юридических лиц. При этом ответственность или прямо, адресно, применяется в отношении юридических лиц, или в равной мере действует в отношении физических и юридических лиц.
В 1999 г. появился специальный федеральный закон, предусматривающий административную ответственность юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах. С введением в действие нового КоАП РФ составы правонарушения данного закона закреплялись в главе пятой «Административные правонарушения, посягающие на права граждан».
Санкции, предусмотренные КоАП РФ за нарушение законодательства о выборах, выражаются, как правило, в виде денежного взыскания — административного штрафа. По отдельным составам предусматривается административный штраф с конфискацией предмета административного правонарушения (ст. 5.19 и 5.20), который принудительно и безвозмездно обращается в федеральную собственность или в собственность субъекта РФ, если является не изъятой из оборота вещью. Конфискация назначается судьей (п. 1 ст. 3.7).
Санкции в отношении граждан, в общем соразмерные тяжести совершенного правонарушения, представляются несколько завышенными для должностных лиц, если применяются, например, к председателю участковой избирательной комиссии, который работает в соответствии с избирательными законами на общественных началах, или члену территориальной комиссии, работающему на постоянной основе. Довольно высоки административные штрафы для юридических лиц, но законодатель счел необходимым значительно их увеличить соответствующими поправками, внесенными в КоАП РФ.
Тем не менее, ряд авторов считают, что необходимо еще увеличить размер штрафа за отдельные административные правонарушения, поскольку существующий уровень не обеспечивает достаточной превенции нарушений норм избирательного законодательства. С такой позицией согласиться нельзя. Наращивание штрафного (карательного) потенциала санкций еще не означает обеспечения достаточной превенции нарушенных норм и не всегда способствует совершенствованию избирательных отношений.
В данном случае размер штрафов, использованных в виде санкций в КоАП РФ за нарушение избирательного законодательства и прав граждан, находится в доктринальном русле сущности административного наказания и укладывается в параметры наказательной политики Кодекса РФ об административных правонарушениях в целом, соответствует принципам разумности, объективности, целесообразности, справедливости. гуманности. Поэтому если и вести речь о корректировке размеров штрафов, то только с учетом существующей инфляции.
В действующем КоАП РФ закрепляется норма, делегирующая членам избирательной комиссии право составить протокол об административном правонарушении. Так, в соответствии с ч. 5 ст. 28.3 протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.2—5.4, 5.6, 5.9—5.16, ч. 1 ст. 5.17, ст. 5.18—5.2, вправе составлять члены избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса, уполномоченными избирательными комиссиями, комиссиями референдума. Однако избирательные комиссии оказались не совсем готовыми к этому новшеству.
Во-первых, право составлять протоколы о правонарушении делегировалось не всем членам избирательных комиссий с правом решающего голоса, а лишь «уполномоченным избирательными комиссиями», во-вторых, это право делегировалось и не всем избирательным комиссиям (хотя по КоАП РФ таким правом обладают все комиссии), а только участковым (подп. «л» п. 5 ст. 27 Закона об основных гарантиях избирательных прав граждан), хотя эти комиссии имеют непостоянный статус, создаются на короткий период и наименее укомплектованы профессиональными кадрами, а тем более, специально подготовленными для оформления протокола, т.е. лицами, обладающими профессиональными знаниями и процессуальными навыками для совершения этого сугубо юридического действия.
Член комиссии, наделенный такими полномочиями, вправе вести расследование административного правонарушения, составлять юридически значимые документы, знать правила технического оформления протокола, определять момент обнаружения административного правонарушения, исчислять срок на составление протокола, формировать доказательную базу, разъяснить нарушителю его права и т.д.
Естественно, вышестоящие избирательные комиссии, работающие к тому же на постоянной основе, располагают большими возможностями для привлечения соответствующих профессионально подготовленных лиц для работы в комиссиях и выполнения указанных полномочий, и, конечно, в законе необходимо предусмотреть такую возможность и для комиссий других уровней.
Трудно согласиться с мнением некоторых авторов, что при этом за участковыми комиссиями необходимо оставить только право формировать материалы о нарушениях, т.е. фиксировать факты нарушений и передавать их в правоохранительные органы, уполномоченные в соответствии с КоАП РФ составлять протоколы об административных правонарушениях. На наш взгляд, право составлять протоколы об административных правонарушениях необходимо оставить за участковыми комиссиями и распространить это право и на другие комиссии. Надо учитывать, что данное право значительно усиливает авторитет комиссий, в первую очередь участковых.
А вот сумеют ли участковые комиссии реализовать это право — другой вопрос. За теми комиссиями, которые не смогут реализовать данное право, можно предусмотреть законодательно прописанную возможность обращения в компетентные органы. Необходимо продумать вопрос о том, чтобы в избирательные участковые комиссии включать хотя бы одно лицо с юридическим образованием или сотрудника компетентных органов, имеющего процессуальные навыки данного сугубо юридического действия, включая составление протокола. Нельзя исключать и специального обучения, но реализовать это предложение в силу неукомплектованности комиссий, их «кадрового голода» и краткосрочности функционирования гораздо труднее.
При рассмотрении дел об административных правонарушениях мы сталкиваемся и с проблемой их правильной квалификации и установления соответствующей адекватной ответственности. Но рассмотрение избирательных споров на практике в судах общей юрисдикции производится судьей по гражданским делам. В условиях неукомплектованности судейского корпуса особенно не хватает судей, которые бы досконально знали избирательное законодательство, тонкости его правоприменения и рассматривали бы только избирательные споры. Безусловно, квалифицированное рассмотрение этих дел невозможно без соответствующей специализации, создания, например, административных судов.
В структуре юридической ответственности за нарушение избирательного законодательства и избирательных прав граждан уголовной ответственности отводится важное место, хотя это всего лишь четыре статьи в Уголовном кодексе РФ: 141, 1411, 142 и 1421. Уголовная ответственность за нарушение избирательных прав может рассматриваться только в ретроспективном плане — как ответственность лица за совершенное преступление, выражающуюся в принудительном воздействии на него со стороны государства в соответствии с уголовным законом.
При реализации уголовной ответственности за нарушение избирательного законодательства и избирательных прав граждан, при квалификации соответствующих преступлений законодатель исходил из общих фундаментальным понятий и смысла всего уголовного законодательства, принципов уголовного права и руководствовался в первую очередь конституционным принципом, что уголовная ответственность может быть применена только при наличии вины (ст. 5 УК РФ).
УК РСФСР 1960 г. содержал две статьи: воспрепятствование осуществлению избирательного права (ст. 132) и подлог избирательных документов или неправильный подсчет голосов (ст. 133), которые, правда, периодически корректировались. По итогам избирательных кампаний конца 1980-х — начала 1990-х годов в УК РСФСР 1960 г. Законом РСФСР от 16 октября 1990 г. была введена ст. 1331 о нарушении законодательства о референдуме, которая включала два состава: воспрепятствование (ч. 1) и подлог (ч. 2).
Воспрепятствование осуществлению избирательного права, если подобные действия совершались с применением насилия, обмана угрозы или подкупа, наказывалось лишением свободы на срок до трех лет или исправительными работами на срок до двух лет. Субъектом преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 1331, могло быть любое лицо, достигшее l6-летнего возраста.
Преступление, квалифицированное как подлог, совершенный должностными лицами государственных и общественных органов и организаций, членами инициативных групп, предусматривало доводит жесткую санкцию - лишение свободы на срок до пяти лет. или осуждение на исправительные работы на срок до двух лет. или наложение штрафа до 23 МРОТ. С субъективной стороны данное преступление могло быть совершено только с прямым умыслом.
К сожалению, ст. 1331 не вошла в новый УК РФ. Последняя редакция этой статьи сделала переакцентировку в названии и содержании: вместо названия «Нарушение законодательства о референдуме» появилось наименование статьи о нарушении избирательного законодательства, в том числе (в скобках) и законодательства о референдуме, причем не должностным лицом, т.е. специальным субъектом, а всего лишь лицом, ранее (в течение года) подвергавшимся административному взысканию. Таким образом, необходимая статья, довольно определенная, отражающая реально существующую в избирательном праве проблему, была редакциями законодателя сведена на нет.
Как известно, в Уголовный кодекс РФ были введены две статьи, регулирующие ответственность за нарушение избирательных прав и права на участие в референдуме, — ст. 141 и 142. которые в какой- то степени являются аналогами ст. 132 и 133 УК РСФСР 1960 г.
В этом плане стоит отметить, что воспрепятствование, действительно. могло быть осуществлено любым способом, но не всякое воспрепятствование осуществлению избирательных прав являлось уголовно противоправным. Противоправным оно являлось. если создавало преграды для законной реализации права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления и содержало все признаки данного состава преступления.
В ином случае оно не становилось преступлением, а потому согласно ч. 1 ст. 141 УК РФ не могло повлечь за собой наступление уголовной ответственности за действия, направленные, например, на следующее: пресечение сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов лицами, не достигшими 18-летнего возраста; удаление из помещения для голосования наблюдателей, препятствующих работе избирательных комиссий; прекращение иных незаконных избирательных действий при условии, что за них прямо не установлена административная ответственность, аналогичная по своему содержанию административной ответственности за нарушение избирательных прав граждан.
Не были прямо очерчены в законе и уголовно наказуемые способы противодействия работе избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума. Это было сделано позже, введением Федерального закона от 4 июля 2003 г. в ч. 3 ст. 141, которая предусматривала уголовную ответственность за вмешательство с использованием должностного или служебного положения в осуществление избирательной комиссией, комиссией референдума ее полномочий, установленных законодательством о выборах и референдумах, с целью повлиять на ее решения. Вмешательство выражалось в требовании или указании должностного лица по вопросам регистрации кандидатов. списков кандидатов, избирательных блоков, подсчета голосов избирателей, участников референдума и по иным вопросам, относящимся к исключительной компетенции избирательной комиссии, комиссии референдума а равно в неправомерном вмешательстве в работу Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы».
Стоит также отметить, что в УК РФ 2003 г. путем дополнения была введена и совершенно новая статья, не имевшая аналогов в прошлом: ст. 1411 «Нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума иной группы участников референдума».
Проблемой, которая не миновала уголовное законодательство, является установление уголовной ответственности за фальсификации, которые имеют место в избирательном процессе. Само понятие «фальсификация» пришло из науки, где означало один из способов проверки истинности теоретических утверждений, научная процедура, устанавливающая ложность гипотезы или теории в результате экспериментальной или теоретической проверки. В более широком плане понятие «фальсификация» используется в реальной жизни, где означает подделку документов, сознательное искажение, подмену чего-либо подлинного, настоящего ложным, мнимым.
Понятие «фальсификация» было введено в действующий ныне Уголовный кодекс РФ, и под ним понимается «внесение в документы заведомо ложных данных или полное изготовление их с такими данными, способными исказить результаты выборов, референдума». Статья 142 УК РФ, заменившая ст. 133 УК РСФСР 1960 г., устанавливает ответственность за фальсификацию избирательных документов, документов референдума, заведомо неправильный подсчет голосов либо заведомо неправильное установление результатов выборов, референдума, нарушение тайны голосования.
Законодатель в ст. 142 УК РФ значительно расширил границы фальсификации по сравнению с УК РСФСР 1960 г. — до итогов голосования в целом. Некоторые уголовно наказуемые деяния по фальсификации могли совершить не только члены избирательных комиссий, а также иные должностные лица, например, аппаратов исполнительной и законодательной власти и наших компетентных органов, должностные лица органов местного самоуправления, допустим, в части составления списков избирателей, поэтому, как совершенно справедливо отмечалось в литературе, законодатель должен был внести соответствующие изменения и дополнения в ст. 142 УК РФ.
Как известно, соответствующими изменениями и дополнениями от 4 июля 2003 г., а также редакцией УК РФ от 8 декабря 2003 г. эти пожелания частично учтены за счет расширения субъектного состава правонарушения, но должностные лица исполнительной и законодательной власти, органов местного самоуправления в новой редакции так и не были поименованы.
Вместо одной статьи (ст. 142 «Фальсификация избирательных документов, документов референдума или неправильный подсчет голосов») в новой редакции появились две. Законодатель счел необходимым развести нормы о фальсификации избирательных документов и фальсификации итогов голосования. Теперь нормами ст. 142 устанавливается ответственность за фальсификацию избирательных документов, документов референдума (ч. 1), за подделку подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата или заверение заведомо поддельных подписей (ч. 2), за незаконное изготовление, хранение либо перевозку незаконно изготовленных избирательных бюллетеней (ч. 3).
Введенная от 4 июля 2003 г. новая ст. 1421 предусматривает уголовную ответственность за фальсификацию итогов голосования.
Необходимо отметить, что законодатель в данной статье значительно расширил основания привлечения к уголовной ответственности за фальсификацию итогов голосования даже по сравнению с перечнем п. 1 ст. 79 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав», где впервые было дано определение фальсификации итогов голосования.
Все дела по ст. 141, 1411, 142, 1421, отнесены к подследственности органов прокуратуры, на которые в соответствии со ст. 151 УПК РФ возложено расследование дел данной категории.