Избирательное право

Методики разработки и утверждения схемы одномандатных избирательных округов в 1995-2003 гг.

С формированием законодательного органа нашей страны встала необходимость перевести нарезку избирательных округов в законодательное русло. В свое время Георг Мейер очень резонно заметил, что «постоянство, которое должно существовать в отношении избирательных округов, требует, чтобы образование последних было производимо законодательным порядком, что и соблюдается почти всеми государствами». В нашей стране это произошло в 1995 г.

12 августа 1995 г., как представляется, стало вехой в истории отечественного парламентаризма: Государственная Дума, преодолев вето Совета Федерации, приняла Федеральный закон «Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва». 17 августа Закон подписал Президент, а 22 августа, после публикации в «Российской газете», он вступил в силу.

Методика нарезки округов, которая была заложена в Закон, значительно отличалась от методики 1993 г. Законодатель с подачи Центризбиркома отказался от нарезки округов через установления средней нормы представительства, исходной и уточненной, а вернулся к единой норме представительства (ЕНП) как частному от деления общего числа избирателей Российской Федерации (по состоянию на 1 июля 1995 г.) на общее количество одномандатных избирательных округов. Затем число избирателей в каждом субъекте Федерации поочередно делилось на ЕНП. Целая часть полученного частного являлась предварительно установленным количеством одномандатных избирательных округов для соответствующего субъекта РФ.

В соответствии с ч. 2 ст. 11 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» на территории субъекта РФ с числом избирателей меньше единой нормы представительства (ЕНП) образовывалось по одному избирательному округу. К ним относились субъекты РФ, у которых частное, полученное от деления избирателей на ЕНП, было меньше единицы.

Далее определялось число оставшихся свободными избирательных округов как разность между общим числом одномандатных избирательных округов и суммарным количеством избирательных округов, законодательно установленных для субъектов Российской Федерации, т.е. уже распределенных. Свободные избирательные округа приплюсовывались по одному тем субъектам Федерации, у которых частное, определенное при нарезке, имело наибольшую дробную часть, т.е. оставшиеся округа, как и в 1993 г., дораспределялись по методу наибольшего остатка.

Данная методика была утверждена Постановлением ЦИК от 28 июня 1995 г. № 7/44-11. Единая норма представительства на одномандатный избирательный округ рассчитывалась как частное от деления общего числа избирателей в Российской Федерации (104 978 098) на общее количество одномандатных избирательных округов (225):

Здесь обращает на себя внимание факт численности избирателей. Он устанавливался путем суммирования представленных органами исполнительной власти субъектов РФ данных о численности избирателей, проживающих на территории соответствующих субъектов. Как мы знаем, суммированное количество составило 104 978 098. Эта цифра вызвала большие споры — многие исследователи, политические и общественные деятели сомневались в ее истинности, поскольку в 1993 г. численность избирателей была 107.602 млн., т.е. разница составила 2,264 млн.

Действительно, столь большая разница в количестве электората за два года правомерно давала почву для постановки вопроса: что случилось? Войны не было, мора не было, демографическая ситуация в целом была благоприятная, за эти два года наблюдался значительный наплыв населения из стран СНГ в Россию. По логике число избирателей должно было бы увеличиться, а получилось наоборот — оно значительно уменьшилось. Может быть, это погрешность статистики? Не исключено. Но, во всяком случае, внятного ответа не последовало. Естественно, некоторые исследователи заговорили о манипуляциях с целью создать определенные приоритеты при нарезке округов. Не акцентируя сейчас внимания на этой, в общем-то. значимой проблеме, мы последуем логике авторов официальной методики дальше.

Итак, предварительно установленное число избирательных округов для субъектов Российской Федерации (225) получалось путем давления поочередно численности избирателей, проживающих на территории каждого субъекта, на число, составляющее ЕНП (единую норму представительства, которая была равна 466 569 избирателям). Целая часть полученного частного есть предварительно установленное число одномандатных избирательных округов для соответствующего субъекта Российской Федерации. Было определено 189 избирательных округов в субъектах Российской Федерации. Оставались нераспределенными еще 36 округов (225 — 189 = 36).

После этого в силу вступала норма, закрепленная в ч. 2 ст. 11 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 1995 г., по которой на территории субъекта Российской Федерации с числом избирателей меньше ЕНП (единой нормы представительства) образуется по одному избирательному округу. Таких субъектов в 1995 г. оказалось 21, соответственно 21 округ (из оставшихся 36) был установлен за данными субъектами.

Таким образом, из 225 округов остались нераспределенными 15 округов — как разность между общим числом одномандатных избирательных округов и суммарным количеством избирательных округов, уже установленных для субъектов Российской Федерации, т.е. 225 – 210 (189 + 21) = 15.

Оставшиеся свободными 15 избирательных округов были приплюсованы по одному к числу предварительно установленных избирательных округов тех субъектов Российской Федерации, для которых частное, полученное в результате деления соответствующей численности избирателей на ЕНП, было больше единицы и имело наибольшую дробную часть. Иначе говоря, оставшиеся округа были распределены, как и в 1993 г., по методу наибольшего остатка.

По сравнению с выборами депутатов Государственной Думы в 1993 г. количество избирательных округов увеличилось на один в Ленинградской, Московской. Ростовской областях и уменьшилось на один в Республике Коми, Курганской и Томской областях.

Таковы формальные показатели новой методики распределения одномандатных избирательных округов в 1995 г. В основном сетка нарезки округов сохранилась. Расхождения коснулись шести субъектов Российской Федерации.

Таким образом, утверждение сетки одномандатных округов для выборов депутатов Государственной Думы было переведено в законодательное пространство.

Итак, завершилось создание нормативно-правовой базы для проведения парламентских выборов, что позволяло производить все действия, необходимые для проведения выборов. С принятием пакета законов в 1995 г. отпадал вопрос о легитимности вновь избираемого депутатского корпуса.

Какими основными критериями руководствовался законодатель при разработке Закона 1995 г.? Анализ показывает, что они соответствовали современной зарубежной практике и уровню ее электоральной культуры, поскольку включали:

• примерное равенство округов по численности избирателей;
• компактность территории избирательны округов;
• территориальную целостность избирательных округов, когда каждый из них образует единую территорию;
• соблюдение по возможности административных границ;
• минимизацию вносимых изменений;
• преемственность окружных сеток;
• максимальное сохранение прежней схемы одномандатных округов в субъектах Федерации.

Все это должно было обеспечить равенство возможностей избирателей в формировании высшего представительного органа власти.

Таким образом, принятие Закона 1995 г. способствовало совершенствованию всего избирательного законодательства. Как положительный можно оценивать тот факт, что на сегодня мы имеем уже несколько методик нарезки округов: советских времен, конца 1980-х годов, созданную ЦИК РФ в 1993 г. и современную (до 2007 г.), которая закреплялась уже нормами закона. Есть и авторские методики нарезки округов.

Как мы уже отмечали, проблеме нарезки округов не уделялось особого внимания, когда выборы проводились на безальтернативной основе. Но с введением альтернативности, состязательности отношение к проблеме изменилось. Многие поняли, что речь идет о соблюдении важнейшего принципа электоральных систем — равного избирательного права. Но выдерживать этот принцип оказалось не так-то просто.

Основные протесты по Закону 1995 г. были связаны с предполагаемым порядком неравномерного распределения избирателей по округам и появлением среди них так называемых «обиженных» избирателей. При той методике, которую закладывала в закон ЦИК РФ, а именно она разрабатывала и представляла проект Федерального закона в Государственную Думу Федерального Собрания РФ второго созыва, такая проблема была весьма серьезной. Но справедливости ради стоит отметить, что она существует при любой методике нарезки округов. И если некоторые методики могут такую неравномерность несколько уменьшить, то полностью избежать ее нельзя.

Хотя, казалось бы, что может быть проще правила — округа должны быть равными по численности избирателей. Иначе где справедливость? Но это в теории. На практике, если учитывать всю сумму обстоятельств, равенство может выступать источником несправедливости, а неравенство — меньшим злом, чем абсолютное, математическое равенство избирателей. Следует отметить, что еще Г. Мейер, рассматривая эту проблему в конце XIX в., отмечал, что «математически точное разделение населения на отдельные избирательные округа практически невыполнимо; масштаб может быть только приблизительным, так как организацию избирательных округов необходимо по возможности приспособлять к общему делению данного государства».

Видимо, поэтому в мировой практике предусматривается определенный коридор в 5—15%, в границах которого допускается колебание численности электората в округах. Да и сами округа могут быть разноликими: территориальными, национальными, национально- территориальными, административными, административно-территориальными, федеральными, военными, производственными, конфессиональными, налагающимися, совмещенными, смешанными и др. Кроме того, избирательные округа могут быть одномандатными, двухмашинными, многомандатными, униноминальными и полиноминальными, вотумными, списочными и т.п. Наверное, нарезку округов можно производить и по другим признакам, главное, чтобы выборный орган адекватно отражал волю избирателей.

В отечественной практике исходят из приоритетного принципа «примерного равенства голосов избирателей» при утверждении схемы одномандатных округов, но вместе с тем учитываются национальные, федеральные, территориальные, административные, административно-территориальные особенности районов и регионов.

Сделаем пояснение применительно к затронутой нами проблеме, Отклонения от средней численности округов рассчитывались по формуле

где max — максимальный размер округа; min — минимальный размер округа; aver — средний.

Например, в Башкирии в 1995 г. максимальный размер округа составил 475,5 тыс. избирателей, минимальный — 451,6 тыс., средний — 464,3 тыс. Разница между максимальным и минимальным размерами была 23,9 тыс. Если ее разделить на средний размер округа, то получим 0,051. Теперь надо узнать процент отклонения от среднего размера. Д.ля этого проделаем следующее действие: 0,051 х 100% - 5,1%. Это и есть усредненный показатель отклонения от единой нормы представительства (ЕНП) по шести избирательным округам по Республике Башкирия. Как видим, он вполне вписывался в допустимые взаимные отклонения, составляющие не более 10%.

Что касается проблемы «обиженных» избирателей, то здесь проблема выглядела несколько иначе. Количество «обиженного» электората определяется путем умножения на ЕНП дробной части частного, полученного от деления на ЕНП численности избирателей конкретного округа

Например. ЕНП в 1995 г. составила 466 569. Численность избирателей в Астраханской области была ровна 6% 685. Разделим 6% 685 на 466 569 и получим 1.49 (т.е. дробное частное, где 1 — это количество округов, а 49 — остаток). Теперь умножим остаток на ЕНП: 0,49 х 466 569 = 228 618.

Таким образом, число обиженных избирателей в Астраханской области составило на выборах 1995 г. 228 618 человек. В целом же по стране число «обиженных» избирателей составило 6 158 698 без учета электората субъектов Федерации с числом избирателей меньше единой нормы представительства, а таких, как известно, на выборах 1995 г. был 21 округ, и, естественно, обиженных избирателей там не могло быть.

Конечно, 6 158 698 — цифра в рамках страны очень большая, и если ее разделить на ЕНП. то получится еще 13 округов. Фактически это те избиратели, голоса которых теряются, и они уже не могут повлиять на распределение мандатов. Тем самым нарушается равенство избирательных прав граждан Российской Федерации. Однако полностью исключить потерю голосов «обиженных» избирателей. конечно же, невозможно, можно только несколько снизить, если распределение округов производить на основе не ЕНП, а нормы реального представительства, т.е. с использованием уточненной средней нормы представительства — СНП(у).

Но полностью избежать неравенства без нарушения других основополагающих принципов, например территориальной целостности избирательных округов (ведь каждый округ образует единую территорию) или соблюдения по возможности административных границ, невозможно. Законодателем, как известно, была избрана методика распределения одномандатных округов на основе ЕНП, которая, с нашей точки зрения, должна использоваться с необходимыми уточнении.

Тем не менее, анализ критериев, которыми руководствовались законодатели, показывает, что они вполне соответствовали мировым стандартам: один округ образует единую территорию, по возможности были соблюдены административные границы, сохранена преемственность окружных сеток с их относительным равенством по численности проживающих.

Следует отметить, что впервые с проблемой нарезки округов столкнулись все-таки не в центре, где работают опытные специалисты, а на местах, где проходили выборы в представительные органы власти субъектов Российской Федерации в 1993—1994 гг. Пример тому — Ярославская область, где из-за непроработанности принципов нарезки округов пришлось принимать несколько положений о выборах в областную Думу. Это значительно осложнило политическую ситуацию, непримиримыми сторонами в которой выступили глава администрации области и представитель Президента.

Конфликт привел к тому, что фактически за месяц пришлось отменять положение о выборах, основанное на территориально-административном принципе нарезки округов, оспоренное представителем Президента и принимать новое, приведенное в соответствие с буквой президентского указа «О примерном равенстве избирательных округов по числу избирателей». Конфликт вроде бы и был разрешен, но он имел далеко идущие последствия, которые в конце концов привели к замене представителя Президента по Ярославской области.

Впрочем, острые ситуации возникали не единожды и за рубежом. Как свидетельствует Г. Мейер, во Франции, еще в 1882 г. из-за расхождения в определении статуса избирательных законов в вопросах выборов по спискам в округах вынуждено было уйти в отставку правительство, которое возглавлял Гамбетта. Через сто с небольшим лет во Франции в сентябре 1986 г. тогда еще премьер-министром Ж. Шираком был поставлен вопрос в Национальном Собрании о доверии ко всему составу его правительства из-за неутверждения правительственного проекта нарезки округов и отказа его подписать действующем тогда президентом Ф. Миттераном. Резолюция порицания правительству, внесенная оппозицией, недобрала всего несколько голосов, и президент был вынужден подписать схему о делении страны на избирательные округа представленную Ж. Шираком.

Как видим, в мировой избирательной практике нарезке округов уделяется самое пристальное внимание. Математическое неравенство численности избирателей остается повсеместным, но при этом оно не рассматривается как несправедливость. Так, в Англии есть округа, насчитывающие и 100 тыс. избирателей, и всего 22 тыс. Но, тем не менее, к изменению границ округов подходят здесь без торопливости. Этим занимаются постоянно действующие комиссии, которые раз в 10 лет представляют министру внутренних дел доклады с рекомендациями. Итоговый документ направляется в парламент. В Канаде подобными вопросами занимаются специальные «пограничные комиссии», в США перераспределение мест осуществляется раз в 10 лег по итогам переписи населения. В Португалии границы избирательных округов определяются избирательным законом, принимаемым перед каждыми новыми выборами.

Различными являются и принципы, закладываемые при нарезке округов. В Австрии в основном действует принцип административно-территориальный, в Италии — административный, по областям, в США — административный, по штатам, но при этом исходят из принципа равной численности избирателей, т.е. при квоте 520 тыс. чел. наибольшее представительство имеют такие штаты, как Калифорния — 45 депутатов, Нью-Йорк — 34, а Аляска. Вермонт Вайоминг имеют всего по одному депутату.

В нашей стране в последнее 10—15 лет данной проблеме уделяется не меньшее внимание. В отечественной практике исходят из приоритетного принципа примерного равенства голосов избирателей, но с учетом федеральных, административно-территориальных и национально-территориальных особенностей территорий. В теорию и практику выборной деятельности вошли такие понятия, как «квота представительства», «единая норма представительства», «норма реального представительства», минимальная, максимальная, средняя, исходная, уточненная, реальная величины, «обиженные избиратели», степени отклонения от норм представительства и т.п.

Методика ЦИК РФ 1995 г. предполагала распределение на основе только единой нормы представительства. Это вызывало недовольство и критику. Так, руководитель независимой экспертной группы по исследованию выборов и референдумов А. Собянин видел в этом грубую ошибку. Свою оценку он подкреплял следующим примером.

Допустим, необходимо распределить 100 избирательных округов по 50 территориям, в половине из которых проживает по 1 тыс. избирателей, а в другой половине по — 1 млн.. Согласно прежней методике ЦИК (методика 1993 г., в разработке которой принимал участие и сам А. Собянин) нарезка проводилась бы по следующей схеме: вначале каждый из 50 субъектов с числом избирателей 1 тыс. получил бы один избирательный округ. Таким образом, распределилось бы 50 округов, а остальные 50 округов необходимо было распределить между 25 территориями (субъектами), которые превышают тысячную численность избирателей, использовав для этого уточненную среднюю норму представительства:

Теперь электорат каждого субъекта (а это 1 млн. избирателей) делится на уточненную среднюю норму представительства (500 тыс.) и получает по два округа.

Центризбирком пошел по другому пути. 50 избирательных округов. оставшихся на долю 25 крупных субъектов, распределены были по исходной (а не уточненной) средней норме представительства (методика 1995 г.):

Таким образом, получается 250,25 тыс. избирателей на один округ, или чуть менее четырех избирательных округов на каждый из 25 субъектов с числом избирателей, равным 1 млн. Но такого количества округов просто нельзя предоставить. По мнению А. Собянина, была допущена грубая арифметическая ошибка.

Однако, как представляется, с таким выводом автора согласиться было нельзя. Здесь налицо было все-таки предвзятое отношение к методике ЦИК 1995 г.

Во-первых, по единой норме представительства ЦИК определялись не «оставшиеся» округа, а все их нормативное количество, что существенно меняет картину нарезки округов. Таким образом, как известно, было распределено 189 округов. А уж к ним плюсовались округа субъектов Федерации с численностью электората меньше 1 ЕНП (единой нормы представительства), т.е. 21 округ. Оставшихся 15 свободных округов после этих операций были распределены по методу набольшего остатка.

Во-вторых, необходимо отметить, что цифры для примера были взяты несколько некорректно. Вспомним: 1 тыс. избирателей и 1 млн. избирателей, т.е. тысячекратный разрыв. Если мы попытаемся определить кратное соотношение к реальной сетке избирательных округов 1995 г., то оно составит всего 62 единицы: Республика Коми — 768.404 тыс. и Эвенкийский автономный округ — 12,368 тыс. А если мы проведем кратное сравнение, исключив из сетки электорат 21 субъекта Российской Федерации, корпус избирателей которых менее 1 ЕНП и которым по Закону определено по округу, то кратность составит всего 2,01 (Республика Коми — 768.404 тыс. и Борзинский округ Читинской области — 381,719 тыс.). Так что тысячекратных соотношений величин в реальной сетке избирательных округов мы не найдем.

Впрочем, мы также далеки от мысли идеализировать методику определения сетки избирательных округов ЦИК РФ. но и нельзя не видеть ее проработанности, достаточной добротности, хотя определенные приоритеты в политической географии она все-таки заявляла, ориентирована была на приоритеты регионов с более, если так можно сказать, демократическим на тот момент электоратом.

Незначительная величина расхождений в различных методиках даст основание утверждать, что рассматриваемая методика ЦИК РФ имела право на существование, как и любая другая. Дело, однако, не в математике: нарезка округов — это не чистая арифметика. Здесь, как уже отмечалось, должна учитываться вся совокупность факторов, обусловливающих наше общественно-государственное устройство. Понимаем, что всегда будут недовольные при любой методике нарезки округов, но частное восприятие не должно приводить к дестабилизации избирательной кампании в целом.

Так уж получилось, что законы о выборах депутатов меняются к каждым новым выборам, а Закон «Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва», принятый в 1955 г., оставался действующим до 2003 г.

С одной стороны, это, безусловно, недоработка наших законодательных органов, но, с другой стороны, частое изменение схемы одномандатных округов, допустим к каждым новым выборам, не способствует стабильности и может иметь негативные последствия. В свое время Г. Мейер отмечал по этому поводу, что между ревизиями (пересмотром) избирательных округов нужны «гораздо более длинные периоды, потому что частое разрушение и новое создание избирательных округов должны в значительной степени препятствовать образованию внутри последних чувства единства и, кроме того, вносить вредный элемент беспокойства в государственную жизнь».

В Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы» от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ была сохранена преемственность в основных требованиях к образованию избирательных округов. Законодатель сохранил категории «единая норма представительства» и «средняя норма представительства», несколько расширил права ЦИК РФ в части ее действий. В случае если федеральный закон об утверждении схемы одномандатных избирательных округов не опубликован в срок или в случае роспуска Госдумы. ЦИК РФ может принять решение о проведении выборов депутатов Госдумы нового созыва по схеме одномандатных избирательных округов, которая была использована при выборах предыдущего созыва (п. 1 п. 8 ст. 12).

В том случае, если прежняя схема округов не соответствует закрепленным в законе требованиям. ЦИК РФ самостоятельно определяет, утверждает и публикует такую схему, которая уточняет численность избирателей и вносит изменения в прежнюю схему округов, но только тех, которые не соответствуют требованию закона. Если изменения повлекли за собой необходимость изменения границ иных округов, комиссия вправе изменить их в соответствии с требованием закона.

Что касается конкретной методики нарезки округов, то о ней мы узнали из Закона от 4 июля 2003 г., в котором сохранена прежняя методика нарезки округов, т.е. 1995 г. Но сегодня, как уже отмечалось, данная методика не используется, поскольку законодатель отказался от выборов на федеральном уровне по мажоритарной избирательной системе.