Исторический экскурс
В соответствии с действующим Законом о выборах депутатов Государственной Думы выборы по мажоритарным избирательным округам не предусмотрены, они остаются на выборах в субъектах РФ и местного самоуправления. Представление о порядке разработки и утверждения схемы одномандатных избирательных округов является в любом случае важной частью избирательного права. Понятие «округ» включает в себе несколько значений. Это может быть единица административного, территориального, муниципального, судебного, налогового, политического, военного, хозяйственного и др. управления.
Избирательный округ как избирательная территориальная единица в современном понимании — результат довольно позднего осмысления электоральной практики. Избирательные округа появились в конце XVIII — первой половины XIX в., хотя, безусловно, организация любых выборов предполагала некую территорию, организованную по различным критериям, начиная от родовых, административных и заканчивая равной численностью населения и избирателей. В борьбе за власть, как показывает опыт, враждующие и противостоящие силы часто прибегали к «избирательной географии», пытаясь путем изменения родовой, территориальной, административной или иной организации выборов получить необходимые приоритеты в борьбе за власть.
Об одном из первых таких фактов нам поведал историк государства и права З.М. Черниловский, характеризуя реформу Клисфена в Древней Греции в 509 г. до н.э. Борясь с аристократическим засильем во властных структурах, Клисфен вместо родоплеменного деления граждан ввел территориальное их закрепление. В результате реформы ему удалось разделить традиционные аристократические роды Аминандритов, Керкиров и др. на 26 и 19 демов. причем оказавшихся в разных филах и триттях.
В новых филах граждане были перемешаны таким образом, что преобладание сосредоточилось в руках горожан. Земледельческая «равнина» была оттеснена на второй алан. Естественно, что выступать, как прежде, единым фронтом родовитая аристократия уже не могла, зато приоритет получали неродовитые, но владеющие большим имуществом граждане, к которым и переходила политическая власть. Так, территориальное разделение страны сокрушило господство родовой аристократии, и впервые в истории была введена в практику «избирательная география».
В самом первом приближении понятие «избирательная география» является не чем иным, как графическим изображением схемы образованных избирательных округов. Однако современные исследователи не останавливаются на таком упрошенном подходе, а рассматривают данное понятие через широкий спектр типологических характеристик регионов, в том числе и округов, составленных на основе насыщенной системы предпочтений избирателей, на различных этапах выборного процесса.
Наше уточнение касается не всего понятия «избирательная география», а только той части, которая приводит к манипулированию мнениями избирателей при нарезке округов. Как представляется, именно об этом свидетельствует факт из истории Древней Греции, приведенный Черниловским: налицо манипулирование территориями в целях предоставления преимущества определенным силам, т.е. «неродовитым» гражданам.
Позднее такое манипулирование территориями (округами при их нарезке) станет называться «джерримендеринг», т.е. предумышленная нарезка избирательных округов. Это явление получило название по имени губернатора штата Массачусетс Э. Джерри, который в 1812 г. «перекроил» свой штат, стремясь «рассеять» избирателей, голосовавших за его политических противников. Джерримендеринг обычно применялся для дискриминации населения городов США, в которых проживало много социально активных эмигрантов или чернокожего населения. Сейчас этот термин приобрел общеуниверсальное значение — как манипулирование территориями при нарезке избирательных округов с целью предоставить преимущество какой-либо политической силе или конкретному кандидату на должность в структурах представительной власти.
Что касается истории нашей страны в советский период, то выборы должны были производиться, с одной стороны, согласно установившимся обычаям (ст. 66 Конституции РСФСР 1918 г.), с другой — в соответствии со ст. 70 той же Конституции РСФСР. Подробный порядок производства выборов, а равно участие в них профессиональных и иных рабочих организаций определялись местными Советами согласно инструкции В ЦИК. Указания на избирательные округа в данном документе отсутствовали, хотя и устанавливалась избирательная квота. Например, в соответствии со ст. 25 Всероссийский съезд Советов составлялся из представителей городских Советов по расчету один депутат на 25 тыс. избирателей и представителей губернских съездов Советов по расчету один депутат на 125 тыс. жителей.
Учитывая тот факт, что по Конституции 1918 г. выборы валялись многостепенными, требование создания избирательных округов могло теоретически касаться только выборов представительных органов первой ступени. Однако выборы членов местных Советов происходили на избирательных собраниях, т.е. носили производственно-профессиональный характер, а для некоторых категорий избирателей — территориальный.
Избирательное собрание созывалось избирательной комиссией или ее уполномоченным. В городах и рабочих поселках избирательные собрания устраивались по производственным или профессиональным единицам (предприятиям, учреждениям и профессиональным союзам). Граждане, не входящие в предприятия и не организованные в профессиональные союзы, т.е. кустари, домашние хозяйки, извозчики и т.п., участвовали в выборах либо совместно с остальными избирателями по производственным, профессиональным либо территориальным единицам (районам, участкам и т.п.).
Впервые категория «избирательный округ» в советский период закрепляется в Конституции СССР 1936 г. Так, в соответствии со ст. 34 Совет Союза избирался гражданами СССР по избирательным округам по такой норме: один депутат на 300 тыс. населения. Статья 35 Конституции СССР 1936 г. вводила представительский принцип формирования Совета Национальностей, который избирался гражданами СССР по союзным и автономным республикам, автономным областям и национальным округам по такой норме: по 32 депутата от каждой союзной республики, по II депутатов от каждой автономной республики, по пять депутатов от каждой автономной области и по одному депутату от каждого национального округа.
Однако законодатель обходил характеристику методики нарезки округов. Не было ее и в Положении о выборах 1937 г. и последующих годах. В Положении содержалось указание на то, что образование избирательных округов по выборам в Совет Союза и Совет Национальностей производится Президиумом Верховного Совета СССР. Список избирательных округов по выборам в Совет Союза и Совет Национальностей опубликовывается Президиумом Верховного Совета СССР не позднее, чем за два месяца до дня выборов (ст. 26). Сами округа приобретали территориальный и национально-территориальный характер.
Собственно, такой подход к нарезке округов сохранился и в перестроечный период, во время выборов 1989 г. В соответствии с Законом СССР 1988 г. о выборах народных депутатов СССР они проводились по одномандатным избирательным округам на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Но данная статья включала и новый вид представительства от общественных организаций — по нормам, установленным Законом, по которым одна треть народных депутатов СССР избирается от общественных организаций. Для выборов народных депутатов СССР от избирательных округов образовывались 750 территориальных и 750 национально-территориальных избирательных округов.
Избирательные округа в соответствии со ст. 15 образовывались Центральной избирательной комиссией по выборам народных депутатов СССР по представлению высших органов государственной власти союзных республик. От каждого избирательного округа избирался один народный депутат СССР.
Списки избирательных округов с указанием границ и мест нахождения окружных избирательных комиссии публиковались ЦИК не позднее, чем на десятый день после назначения выборов.
Законом вводились требования и принципы создания округов. Так. в соответствии со ст. 16 территориальные избирательные округа по выборам народных депутатов СССР образовывались с равной численностью избирателей по всей территории СССР. При определении границ избирательных округов учитывалось административно-территориальное деление союзных республик. Норма избирателей на избирательный округ должна была устанавливаться для каждых выборов Верховным Советом СССР отдельно.
Что касается национально-территориальных избирательных округов по выборам народных депутатов СССР, то они в соответствии со ст. 17 образовывались по нормам: 32 округа в каждой союзной республике, 11 округов в каждой автономной республике, пять округов в каждой автономной области и один избирательный округ в каждом автономном округе. Национально-территориальные избирательные округа образовывались с равной численностью избирателей на всей территории соответствующей союзной республики, автономной республики, автономной области. Территория автономного округа составляла один национально-территориальный избирательный округ.
Венчали советскую систему выборов в представительные органы власти выборы народных депутатов РСФСР 1990 г. Как следовало из поправок, внесенных в Конституцию РСФСР 1978 г., высшим органом представительной и законодательной власти являлся Съезд народных депутатов РСФСР. Он состоял из 1068 депутатов. При выборах также использовались территориальные и национально- территориальные округа.
В соответствии с Конституцией РСФСР и Законом РСФСР о выборах народных депутатов Российской Федерации 1989 г. Съезд народных депутатов Российской Федерации формировался в следующих пропорциях: 900 депутатов от территориальных избирательных округов; 168 депутатов от национально-территориальных избирательных округов по таким нормам — четыре депутата от каждой республики в составе Российской Федерации, два депутата от каждой автономной области, один депутат от каждого автономного округа и 84 депутата от краев, областей (исключая автономные образования), городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Территориальные и национально-территориальные избирательные округа образовывались в основном с равной численностью избирателей: территориальные — на всей территории Российской Федерации и национально-территориальные — в пределах республики в составе Российской Федерации, края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономного округа. При этом законодательно методика нарезки округов также не утверждалась.