Информационное обеспечение выборов и информирование избирателей
В связи с реформированием избирательной системы встал вопрос детального правового регламентирования процесса выборов, а особенно отдельных его институтов, которые прежде недостаточно развивались. Речь идет, в частности, об информационном обеспечении выборов и предвыборной агитации, которые в новых условиях начали приобретать решающее значение, потому что от них в значительной степени стал зависеть успех кандидатов или избирательных объединений на выборах. Подтверждением может служить создание в нашей стране большого количества PR-компаний, профессионально занимающихся информационным обеспечением выборов и проведением предвыборной агитации.
В результате возникла необходимость обеспечения гарантий равенства прав кандидатов и избирательных объединений в вопросах информационного обеспечения выборов и при проведении предвыборной агитации. Поэтому с конца 1980-х — начала 1990-х годов при формировании новой избирательной системы значительное внимание уделялось совершенствованию правового регулирования институтов информационного обеспечения выборов предвыборной агитации. Однако, несмотря на почти двадцатилетний период реформирования избирательной системы, до сих пор остается много нерешенных вопросов, коллизий и пробелов в регламентации данных институтов и обеспечении равенства прав кандидатов и избирательных объединений при проведении предвыборной агитации.
Обобщение электорального опыта предвыборных кампаний 1989— 1990 гг., а также проводимых в последующие годы поставило общество и законодателя в позицию неприятия ими негативных, «грязных» агитационных кампаний, «информационных войн» и «блокад», что находило отражение как в литературе, так и в законодательных актах, в которых прослеживалось тщательное и жесткое регламентирование информационных процессов, происходящих в период избирательной кампании.
Поэтому изготовление и распространение агитационных материалов стали подчиняться строгим правилам, в том числе относительно оплаты из избирательного фонда, фонда референдума. Вместе с тем отсутствие четких правовых критериев, разделяющих информационные и агитационные материалы, позволяло вести агитацию под предлогом необходимости «объективного информирования граждан». Изготовление таких псевдоинформационных материалов зачастую оплачивалось по схемам, не контролируемым не только избирательными комиссиями, но также правоохранительными и налоговыми органами.
Сохранению такой ситуации способствовало отсутствие законодательства о политической рекламе и недостаточная развитость партийно-политической системы в Российской Федерации. В связи с этим «законодатель поставил задачу нормативно определить тот порог, когда объективное информирование граждан об избирательном процессе превращается в целенаправленную предвыборную агитацию».
В соответствии со ст. 44 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» информационное обеспечение выборов и референдумов включает в себя информирование избирателей, участников референдума предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума и способствует осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов и референдумов.
Не менее важными в рамках избирательного процесса являются понятие и основные принципы информирования избирателей. К сожалению, в нынешнем избирательном законодательстве не содержится непосредственного определения термина «информирование избирателей». Отчасти эта проблема затрагивается в учебнике, вышедшем под редакцией А.А. Вешнякова, в котором авторы, анализируя информационное обеспечение выборов, различают такие понятия, как «информирование всех участников избирательной кампании» и «информирование избирателей», рассматривая последнее как один из институтов избирательного права. Вместе с тем из совокупности правовых норм, регулирующих этот институт, можно сделать вывод, что под информированием избирателей понимается распространяемая уполномоченными на то субъектами избирательных правоотношений официальная информация о предстоящих выборах, включающая в себя сведения о местах, порядке и сроках осуществления избирательных действий, о дате голосования, о выдвинутых кандидатах и участвующих в выборах избирательных объединениях.
В соответствии со ст. 45 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» информирование избирателей осуществляют органы государственной власти, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, физические и юридические лица.
Хотя органы государственной власти и органы местного самоуправления не вправе информировать избирателей о кандидатах и избирательных объединениях, тем не менее, они могут оказывать влияние на результаты выборов путем большего информирования избирателей тех районов, где предпочтительный кандидат пользуется популярностью, и, наоборот, меньше информируя избирателей там, где большой поддержкой пользуются оппоненты данного кандидата. Существование данной проблемы отмечается также O.H. Романенко, однако трудно согласиться с его предложениями, о том, что информированием избирателей должны заниматься прежде всего кандидаты и политические партии, а данную деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления необходимо запретить или существенно ограничить. Признавая необходимость совершенствования законодательного регулирования данного вопроса, важно более четко законодательно урегулировать обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления по объективному информированию избирателей, а также установить механизмы равномерного осуществления данного информирования.
Вместе с тем законодатель счел необходимым закрепить в нормах закона важнейшие принципы информирования, указав, что содержание информационных материалов, размещаемых в средствах массовой информации или распространяемых иным способом, должно быть объективным, достоверным, не должно нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений (п. 2 ст. 45). Отсюда вытекает требование на уровне принципа о беспристрастности СМИ в отношении сообщаемой ими информации.
Информирование избирателей по вопросам выборов осуществляют избирательные комиссии. Информация о проведении предвыборных мероприятий дается информационным блоком и без комментариев. При этом впервые законодатель обратил внимание на гарантии прав журналистов, освещающих ход избирательной кампании, введя норму о том, что журналист, иной творческий работник, должностное лицо организации, осуществляющей выпуск средства массовой информации, участвовавшие в деятельности по информационному обеспечению выборов или референдума, в соответствии с законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах не могут быть по инициативе администрации (работодателя) уволены с работы или без их согласия переведены на другую работу в период соответствующей избирательной кампании, кампании референдума и в течение одного года после окончания соответствующей избирательной кампании, кампании референдума, за исключением случая, когда на них было наложено в соответствии с трудовым законодательством взыскание, не оспоренное в судебном порядке либо признанное в судебном порядке законным и обоснованным.
Информирование избирателей не допускается в день голосования до момента окончания голосования на территории соответствующего избирательного округа, округа референдума. Запрещается публикация (обнародование) данных об итогах голосования, о результатах выборов, референдума, в том числе размещение таких данных в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая Интернет). Дело в том, что при проведении выборов или референдума существует информация, которая вполне может отвечать критериям объективности и достоверности, но все же носит агитационный характер. Это распространяемая в день голосования информация о результатах выборов или референдума.
С учетом того, что в Российской Федерации имеется 9 часовых поясов, информация о том, как проголосовало большинство избирателей в определенной части страны, может существенно повлиять на волеизъявление избирателей, до сведения которых доводится такая информация. С учетом этого обоснованным представляется запрет, предусмотренный п. 7 ст. 45. К данным о результатах выборов, референдума, которые запрещено распространять в указанный период, относятся и неофициальные сведения, например те, что получены путем опроса избирателей на выходе из помещений для голосования.