Понятие и основные стадии избирательного процесса

Понятие «процесс» широко используется в правовой науке. Так, существуют процессуальные отрасли права. Кроме того, понятие «процесс» активно используют для характеристики определенного временного отрезка времени, в течение которого должны происходить формально обозначенные действия, при реализации которых происходит достижения какого-либо нового качества как в позитивном, так и в негативном плане.

Если мы обратимся к словарю Даля, то понятие «процесс» он отождествлял с понятием процедуры, т.е. с шествием, ходом, всяким длительным, последовательным делом, порядком, обрядом. В то же время он выделяет и понятие «процесс» как тяжбу, судебный ход дела. Используя понятие «избирательный процесс», мы. конечно, исходим из первого понятия, т.е. как всякого длительного, последовательного дела.

В более уточненном, но тождественном по смыслу виде это отмечено в словаре Ожегова, в котором также выделяются два понятия процесса: в первом значении — ход, развитие какого-нибудь явления, последовательная смена состояний в развитии чего-нибудь. Что касается юриспруденции, то в справочной литературе отдельно категория «процесс» не рассматривается, а только в сочетании, например «процессуальное право».

В сочетании рассматривается понятие «процесс» и в специальной литературе, где речь идет об «избирательном процессе». Необходимо отметить, что данное понятие относительно поздно вошло в категориальный аппарат исследователей. Напомним, что оно не использовалось в российском избирательном законодательстве до революций 1917 г. В то время речь шла о «порядке производства выборов». Фактически понятие «избирательный процесс» не применялось и в советской литературе, где говорилось об «избирательной кампании». Лишь работы отдельных авторов выводили на понятие «избирательный процесс». И только с реформированием избирательной системы в конце 1980-х — первой половине 1990-х годов данное понятие активно используется исследователями. Примерно же в это же время избирательный процесс становится предметом исследования ученых.

Федеральное законодательство не содержит определения избирательного процесса, однако в законодательстве некоторых субъектов Федерации такое определение приводится. Так, согласно Избирательному кодексу Свердловской области под избирательным процессом понимается регламентированная законодательством Российской Федерации и Свердловской области последовательность действий граждан, избирательных комиссий, органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений по подготовке и проведению выборов.

Пробел в законодательстве пытаются компенсировать исследователи. В этом плане необходимо выделить работу 1999 г., выполненную уже на уровне фундаментальных учебников по проблемам избирательного права и избирательный процесс, где дана квинтэссенция понятия «избирательный процесс». Авторы отмечают следующее: избирательный процесс является формой реализации субъективного политического права, отражает технологию участия избирателей в осуществлении власти; это технологическая инфраструктура и форма реализации конституционных принципов организации периодических свободных выборов и обеспечения избирательных прав человека и гражданина в рамках предусмотренной законом последовательности совершения комплекса избирательных действий и избирательных процедур; это способ обеспечения реализации и защиты активных и пассивных избирательных прав граждан Российской Федерации.

И избирательный процесс может рассматриваться как в широком, так и узком смысле: в первом случае он поглощает содержание термина «избирательная кампания», а во втором выступает формализованным явлением, представляющим собой установленную законом совокупность стадий, которые, в свою очередь, включают в себя совокупность конкретных избирательных процедур и избирательных действий.

Такое понимание избирательного процесса является важным и правильным, хотя следует отметить, что слишком широкий социокультурный подход к данному понятию вряд ли является оправданным, поскольку в этом случае мы можем допустить искусственное перенесение ценностей избирательного права в целом на одну из составляющих его реализации и даже подмену понятий.

В этом плане не совсем корректно рассматривать избирательный процесс, скажем, как «способ обеспечения реализации и защиты активного и пассивного избирательного права». Избирательный процесс — это технологический процесс проведения выборов и, по образному выражению авторов, инфраструктура (если вообще уместны здесь технотизированные категории), т.е. явление, нейтральное к процессу самих выборов, протекающее по определенной схеме, разработанной законодателем, и включающее порядок последовательных действий при формировании представительных органов власти, и ничего большего.

Сам избирательный процесс не может ни дать гарантий защиты избирательных прав, ни обеспечить реализацию избирательных прав. Эти гарантии должны создаваться законодателем, а могут и не создаваться. В конце концов, выборы в тоталитарных государствах тоже предполагают известный избирательный процесс и не могут быть проведены без него, без определенного порядка, последовательно меняющихся стадий в формализованном временном пространстве, однако, как известно, в ходе этих выборов система гарантий является ущербной или вообще отсутствует. В этом смысле система гарантий никак не может выполнять обеспечительную функцию избирательного процесса, поскольку выборы могут проходить и без системы гарантий, но они не могут проходить вне избирательного процесса.

Таким образом, система гарантий избирательных прав никак не может быть для избирательного процесса способом «обеспечения реализации и защиты активного и пассивного избирательного права». Это самостоятельный институт избирательного права, который создаст (или не создаст) гарантии прав избирателей при прохождении предусмотренных законодателем в избирательном процессе стадий. Причем на различных этапах избирательного процесса система гарантий может быть более полной и менее полной, недостаточной, а то и вовсе отсутствовать.

Но это свойство не избирательного процесса, а самой системы гарантий, созданной законодателем и функционирующей самостоятельно на этапах прохождения формализованных стадий избирательного процесса. Другое дело, что мы можем при анализе избирательного процесса констатировать факт наличия гарантий или их отсутствия. Система гарантий относится в этом смысле не к избирательному процессу, а к избирательному праву в целом, к реализации избирательных прав граждан.

Необходимо отметить, что выборы имеют две стороны:

официальную, под которой понимаются мероприятия, осуществляемые государственными органами и обязательные для проведения выборов (это такие действия, как создание избирательных округов, избирательных органов, которые будут проводить выборы и контролировать их ход, регистрация кандидатов в депутаты и т.п.);

неофициальную — мероприятия, которые проводят политические партии или иные общественные формирования, т.е. действия, совершаемые в основном негосударственными органами.

Законодательство прежде всего подробно регламентирует официальную сторону подготовки и проведения выборов. Соответствующие нормы избирательного права закрепляют весь процесс подготовки, назначения и проведения выборов представительных и других выборных институтов власти и управления. В последнее время законодательно регулируется и неофициальная сторона выборов — действуют законы, регламентирующие деятельность политических партий, общественных объединений, средств массовой информации и т.д.

Таким образом, мы можем уточнить понятие «избирательный процесс» в алане того, что это есть совершаемая в рамках временного этапа и в установленном порядке определенная последовательность действий субъектов избирательного права по подготовке и проведению выборов. В то же время избирательный процесс — это и система процедур, процессуальных форм по разрешению избирательных дел.

Обращаясь к проблемам избирательного процесса, мы уже отмечали, что легального закрепления данное понятие до сих пор не получило. Оно отсутствует и в действующем Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав, хотя Ю.А. Веденеев и В.И. Лысенко считают, что в широком смысле термин «избирательный процесс» поглощает содержание термина «избирательная кампания». И все же эти категории не являются тождественными, к тому же термин «избирательная кампания» получил легальное закрепление в Законе (подп. 20 ст. 2), а категория «избирательный процесс», к сожалению, нет. Правда данный пробел преодолевается, как уже отмечалось. исследователями, а также подзаконными актами и решениями Конституционного Суда РФ, но законодатель пока не стремится использовать категориальные наработки этих инстанций.

Избирательный процесс предполагает законодательно установленный определенный временной порядок последовательно сменяющихся этапов (стадий), состоящих из конкретных процедур и действий субъектов избирательных правоотношений при формировании представительных органов власти или выбора высших должностных лиц. Этапы (стадии) избирательного процесса связаны с организацией и проведением выборов, в рамках которых совершаются предусмотренные законом избирательные действия и процедуры, обеспечивающие формирование представительных органов власти и реализацию избирательных прав граждан, целостность, завершенность и легитимность выборов.

Таким образом, стадиями избирательного процесса признаются этапы организации и проведения выборов, в рамках которых осуществляются избирательные процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан и других субъектов избирательного процесса, а также избирательные действия, предусмотренные законодательством. Избирательные процедуры — это порядок совершения действий, обеспечивающих реализацию избирательных прав субъектов избирательного процесса, предусмотренных избирательным законодательством. Избирательные действия — конкретные поступки и решения участников избирательного процесса, направленные на достижение результата т.е. избрания (либо отказа в избрании) выборного лица или органа. Такие юридически необходимые и достаточные процедуры и действия только в совокупности могут обеспечить конституционно-правовую легитимность выборов.

Избирательный процесс оформляется в законодательстве и реализуется на практике как система сменяющих друг друга этапов организации и проведения выборов. В рамках этих этапов совершаются предусмотренные законом избирательные действия и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан Российской Федерации и иных участников выборов, а также целостность, завершенность и легитимность избирательного процесса при формировании представительного органа либо избрании выборного должностного лица.

Избирательный процесс начинается в определенный срок, должен пройти через все предусмотренные законом обязательные стадии и закончиться вынесением соответствующей избирательной комиссией акта по итогам выборов. Иная последовательность стадий избирательного процесса невозможна, ибо нет смысла образовывать избирательные округа и участки, если выборы не назначены, предвыборная агитация бессмысленна до выдвижения и регистрации кандидатов; производить подсчет голосов возможно лишь после совершения избирателями самого акта голосования. Ряд действий участников избирательного процесса возможен и после окончания его последней обязательной стадии.

Например, кандидаты и политические партии после официального опубликования результатов выборов представляют итоговый финансовый отчет о поступлении и расходовании средств их избирательных фондов; происходит передача на хранение (в вышестоящую избирательную комиссию или в архив) избирательной документации и др. Такие действия носят вспомогательный, технологический характер и не направлены непосредственно на избрание кандидатов в депутаты или на иные выборные должности.

В соответствии с законом основными этапами (стадиями) выступают:

назначение выборов, которое производится уполномоченным на то органом, в установленный законом срок в связи с предстоящим окончанием легислатуры представительного органа власти или полномочий выборного должностного лица.
регистрация (учет) избирателей, составление списков избирателей, образование избирательных округов и участков;
выдвижение, регистрация кандидатов;
проведение предвыборной кампании;
голосование и определение итогов голосования;
установление результатов выборов и их официальное опубликование.

Факультативными этапами избирательного процесса могут быть: повторное голосование, повторные выборы, выборы депутатов вместо выбывших.

Стоит отметить также, что по завершении конкретного избирательного процесса начинается межвыборный период, знаменующий непрерывную цикличность функционирования избирательной власти в стране. Нельзя недооценивать этот период, так как он является важным этапом в обобщении электоральной практики, совершенствовании избирательного законодательства, разработки новых норм и выборных механизмов.

Кроме того, в этот период в полном объеме функционируют избирательные комиссии, имеющие статус постоянных, большая работа проводится по совершенствованию учета избирателей, модернизации информационных технологий, обучению персонала, задействованного в избирательном процессе, укреплению материальной базы, структурированию политической организации общества и т.д.