Становление института избирательных комиссий в Российской Федерации
Важнейшей гарантией обеспечения демократического развития избирательного процесса и реализации конституционных избирательных прав и свобод граждан — участников выборов выступает система избирательных комиссий, сформированных на принципиально новых началах, неведомых электоральной практике прошлых лет. Следует отметить, что вопросам функционирования избирательных комиссий как в дореволюционной исследовательской литературе, так и в литературе советского времени уделялось недостаточное внимание. В этом плане из дореволюционных авторов можно выделить лишь отдельные работы И.Д. Беляева, М.Ф. Владимирского-Буданова, В.Н. Латкина, П.Н. Мрочек-Дроздовского, В.И. Сергеевича, А.Х. Кабанова, в которых затрагивались вопросы организации выборов и делались некоторые замечания по выборным комиссиям.
В настоящее время эта проблема решается в лучшую сторону: к институту избирательных комиссий привлечено внимание исследователей — на эту тему публикуются статьи, доклады, монографические исследования. Особо следует отметить труды А.В. Иванченко.
Некоторые исследователи при характеристике системы избирательных комиссий используют понятие «избирательная власть». Но сегодня оно не является легальной дефиницией, во всяком случае в ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав», которая называется «Основные термины, используемые в настоящем Федеральном законе», данное понятие отсутствует.
Нормами избирательного права регулируются видовые общественные отношения, связанные с системой избирательных комиссий различного уровня. Они обеспечивают проведение избирательной кампании и формирование представительных органов власти. В самом общем виде эта система закрепляется в главе IV «Избирательные комиссии, комиссии референдума» (ст. 20—31 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав).
Проведение выборных кампаний обеспечивают Центральная избирательная комиссия, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации (83 на сентябрь 2012 г.), окружные, свыше 2700 территориальных (районных, городских и др.) и более 96 тыс. участковых избирательных комиссий.
Численность членов избирательных комиссий приближается к миллиону. Если учесть, что в выборах, например, в Государственную Думу в декабре 1999 г. приняло участие 67 млн. избирателей (62% внесенных в избирательные списки), 5800 кандидатов, 89 общероссийских политических общественных объединений, а ход избирательной кампании отражали более 3 тыс. телерадиокомпаний и периодических печатных изданий, общественный контроль за выборами осуществляли почти 1 млн. российских и около 1200 иностранных наблюдателей из 58 стран и 105 международных организаций, причем на всех этапах избирательной кампании применялась система ГАС «Выборы», то можно себе представить объем работы, проведенной в рамках системы избирательных комиссий.
Не менее интенсивно проходили выборы и в последующие годы. Так, в выборах Президента РФ 14 марта 2004 г. приняли участие 69 млн. избирателей, на 500 избирательных участках в Москве и Санкт-Петербурге были использованы 1100 автоматизированных комплексов обработки избирательных бюллетеней. На выборах депутатов Госдумы в 2003 г. только в Информационном центре при ЦИК РФ было аккредитовано более 1300 журналистов, представляющих 67 российских и 152 иностранных средства массовой информации из 41 страны.
Кроме того, проводилась большая нормотворческая работа по совершенствованию правового регулирования выборного процесса. Так. ЦИК России направила в другие комиссии десятки инструкций. принимала непосредственное участие в инициировании поправок и дополнений в ряд действующих федеральных законов, не без участия ЦИК разрабатывались и принимались новые федеральные законы, например: «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав»» от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ; «О выборах депутатов Государственной Думы» от 18 мая 2005 г. №51-ФЗ; «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» от 21 июля 2005 г. № 93-ФЭ.
Следует отметить, что на действия избирательных комиссий со стороны кандидатов в депутаты и избирателей направлялся не один десяток жалоб в региональные судебные инстанции. Так, в 1999 г. более чем в 20 субъектах судами были отменены неправомерные решения отдельных избирательных комиссий. Верховный Суд РФ рассмотрел 50 жалоб на решения и действия ЦИК РФ, шесть из которых были удовлетворены. 130 обращений участников избирательного процесса поступило в Рабочую группу самой ЦИК РФ. По предложению Рабочий группы Комиссия приняла 96 постановлений. Следует также отметить, что против самих членов избирательных комиссий было возбуждено шесть уголовных дел.
В избирательную кампанию по выборам депутатов Госдумы в 2003 г. судами было рассмотрено 2747 дел. Только прокурорами было возбуждено 337 административных производств, а избирательными комиссиями — еще около 200. Было выявлено около 3 тыс. правонарушений, возбуждено 103 уголовных дела. В президентскую кампанию 2003—2004 гг. к этому количеству добавилось еще 99 возбужденных прокурорами административных дел.
2 декабря 2007 г. в голосовании на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации приняли участие 69 млн. 537 тыс. чел., или 63,78% общего числа избирателей. Подготовку к выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации осуществляли 86 избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, 2748 территориальных избирательных комиссий, более 95,5 тыс. участковых избирательных комиссий.
В ходе выборов, как отмечал председатель ЦИК Е.А. Чуров, были применены новинки в организации голосования: открыты избирательные участки на железнодорожных вокзалах и в аэропортах, участки для лиц, не имеющих регистрации по месту жительства на территории Российской Федерации; открыты мобильный и интернет-порталы, позволявшие контролировать процесс подведения итогов в масштабе реального времени с помощью мобильного телефона или сети Интернет. Впервые на федеральных выборах применялась система защиты бюллетеней от подделки с помощью специальной марки. Были оборудованы участки для голосования инвалидов. проведена серьезная совместная работа органов внутренних дел и избирательных комиссий по предотвращению распространения противоправной агитации. Впервые в столь широком масштабе проведено информирование избирателей.
По данным протокола Центральной избирательной комиссии РФ о результатах выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва (2011), число избирателей, внесенных в списки избирателей на момент окончания голосования (совокупный электорат), составило 109 237 780. Число принявших участие в выборах — 65 761 143, или 60,2% (от 109 237 780).
Напомним, что 2 декабря 2007 г. в голосовании на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации приняли участие 69 млн. 537 тыс. чел., или 63,78% общего числа избирателей.
Показатель активности избирателей на выборах 4 декабря 2011 г. на 5% выше, чем на думских выборах в 2003 г. (60 712 299 избирателей, что составляет 55,75%), но на 3% меньше, чем в 2007 г. (69 млн. 537 тыс. чел., или 63,78%), т.е., явка на выборах 4 декабря 2011 г. составила 65 761 143, или 60,2%.
В выборную кампанию 2011/12 г. функционировало 83 избирательные комиссии субъектов Российской Федерации (суммарно более 1100 членов комиссий с правом решающего голоса); 2745 территориальных избирательных комиссий и две территориальные избирательные комиссии по выборам за рубежом; образовано было окало 94,5 тыс. участковых избирательных комиссий, в том числе 1466 — в местах временного пребывания (больницы, санатории и др.), 122 — в местах содержания под стражей, 160 — на территориях воинских частей, 6 — на полярных станциях, 64 — на железнодорожных вокзалах, 30 — в аэропортах (из общего числа избирательных участков окало половины — с численностью избирателей до 1000 чел., 28% — от 1000 до 2000 чел., остальные — более 2000 чел.), в которых в общей сложности работало около 830 тыс. членов участковых избирательных комиссий с правом решающего голоса, более 200 тыс. — с правом совещательного голоса. На выборах было представлено около 300 тыс. наблюдателей.
Впервые проводилось масштабное применение комплексов для электронного голосования (КЭГ) и комплексов обработки избирательных бюллетеней (КОИБ): 327 КЭГ в 7 субъектах Российской Федерации и 4828 КОИБ в 76 регионах страны. В целом на выборах депутатов Госдумы шестого созыва техническими средствами подсчета голосов было оборудовано 5155 избирательных участков, для чего использовано 4603 КОИБ - 2010, 225 КОИБ - 2003.
Стоит отметить, что также впервые в избирательной кампании 2011/12 г. в отдельных субъектах Российской Федерации голосование прошло на именных избирательных участках. Их было немного по стране, но это очень интересный эксперимент. Участки эти отличались по оформлению помещений, подготовленности оборудования. организации работы и т.п. Такие участки были созданы в Тульской области — имени Льва Толстого в Ясной Поляне, имени Михаила Ломоносова — в Архангельской, Юрия Гагарина — в Калужской, «Есенинский» — в Рязанской, в честь авиаконструктора Сергея Ильюшина — в Вологодской, и в некоторых других регионах. Кроме того, стоит обратить внимание и на факт, что впервые в электоральной практике в участковые избирательные комиссии были привлечены лидеры футбольных фангрупп.
За период избирательной кампании 2011/12 г. только в ЦИК поступило 1686 обращений на выборах депутатов Госдумы и 806 обращений на выборах Президента РФ, хотя, как известно, различные организации и специалисты фиксировали значительный всплеск правонарушений, который вызвал невиданное ранее протестное движение по итогам данной избирательной кампании.
Тем не менее, суммируя вышесказанное, мы можем констатировать, что в целом благодаря деятельности избирательных комиссий в стране за последние 19 лет (с 1993 г.) успешно формировались высшие представительные органы власти, пять раз прошли выборы Президента РФ, шесть раз — депутатов Госдумы, один раз — депутатов Совета Федерации, а после введения в действия в декабре 1995 г. Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» формирование Совета Федерации происходило постоянно с учетом действия указанного Закона и Закона от 5 августа 2000 г.
Кроме того, до января 2005 г. без срывов проводились выборы глав администраций в субъектах РФ. после периода назначения глав администраций субъектов РФ Президентом России в 2005—2012 гг., вновь введен институт выборного «губернаторского корпуса. В это же время бесперебойно формировались законодательные органы соответствующих субъектов РФ. Активная избирательная практика характеризовала образование органов местного самоуправления, что закрепляло демократические приоритеты в развитии страны.
Эти и другие факты позволяют сделать вывод, что система избирательных комиссий оказалась эффективной и мы имеем качественно новый характер электорально-правовой культуры.
Ныне избирательные комиссии — это система постоянно действующих органов избирательной власти (за исключением низших звеньев), многоуровневых и многофункциональных, действующих на профессиональной основе, с самостоятельными источниками финансирования и статусом юридического лица. Юридически, финансово и организационно-технически они независимы от монополизма какой-либо политической партии, государственных органов и их должностных лиц. располагают необходимым кадровым потенциалом. способным проводить избирательные кампании на уровне мировых демократических стандартов.
Именно такая система избирательных комиссий, как показывает практика, способна обеспечить свободное волеизъявление граждан в ходе периодического проведения свободных и политически конкурентных выборов.
Безусловно, в данной системе избирательных комиссий основным звеном является участковая избирательная комиссия. Именно на плечи участковых избирательных комиссий ложится вся тяжесть по организации и проведению выборов, по работе с избирателями и кандидатами в представительные органы власти, проведению избирательной кампании, подсчету и определению результатов голосования.
В их работе задействовано более 1 млн. чел., а с учетом актива, в том числе различных кандидатов, избирательных объединений, и того больше. Однако знакомство с деятельностью участковых избирательных комиссий, их правовым статусом, формированием, функциональными характеристиками, анализ взаимосвязи с вышестоящими избирательными комиссиями, с административными государственными органами, а также с органами местного самоуправления показывают, что их функционирование в системе органов избирательной власти требует значительного совершенствования.
Для дальнейшего рассмотрения проблемы требуется уточнить статус самой системы избирательных комиссий, ответить на вопрос: насколько оправданны были ее конституирование и реализация избирательного процесса через систему их профессионализации и самостоятельного правового статуса как юридического лица? Как известно, проведение выборов в советский период в соответствии со ст. 97 Конституцией РСФСР 1978 г. обеспечивали избирательные комиссии, которые образовывались из представителей от общественных организаций, трудовых коллективов и собраний военнослужащих по воинским частям, но организация самих комиссий осуществлялась Советами (ст. 22, 24 и др. Закона СССР «О выборах народных депутатов СССР» 1988 г.).
Ныне подготовку и проведение выборов обеспечивают избирательные комиссии, имеющие, за исключением участковых, иной статус. Наиболее полная система избирательных комиссий действует при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ:
- Центральная избирательная комиссия РФ (ЦИК РФ);
- избирательные комиссии субъектов Федерации;
- окружные комиссии (до 2007 г.);
- территориальные и участковые комиссии.
При проведении президентских выборов образуются и действуют те же избирательные комиссии, за исключением окружных, поскольку такие выборы проводятся по единому федеральному избирательному округу и такой вид комиссий не образуется.
Все избирательные комиссии действуют как единая система избирательных органов, во главе которой находится Центральная избирательная комиссия РФ, являющаяся вышестоящим для других избирательных комиссий органом. А известно, что решения вышестоящей комиссии, принятые в пределах ее полномочий, являются обязательными для нижестоящих избирательных комиссий.
Однако механическое деление комиссий на «вышестоящие» и «нижестоящие» является не совсем корректным, поскольку, например, при выборах в законодательные собрания субъектов Федерации комиссии субъектов Федерации даже по закону не могут быть «нижестоящими» по отношению к ЦИК РФ, а при выборах в муниципальных образованиях таким же статусом независимых комиссий обладают избирательные комиссии муниципальных образований по отношению, допустим, к избирательным комиссиям субъектов РФ. Здесь налицо коллизия норм избирательного законодательства.