Критерии классификации избирательных систем
Проблема современных избирательных систем и их классификации являются одной из важнейших в избирательном праве. Чтобы дать характеристику избирательной системы, применяемой на тех или иных выборах, необходимо найти ее место в совокупности современных избирательных систем, простелить ее связи с другими системами.
Важно следующее: выделить отличительные черты, достоинства и недостатки системы, а также тот спектр отношений, который она наиболее адекватно волеизъявлению граждан может обеспечить; определить общественные, государственные и политические приоритеты, которые наиболее эффективно могут быть разрешены и реализованы именно в рамках данной избирательной системы.
Необходимо также выявить историческую обусловленность данной системы, понять, в какой степени она соответствует ментальности граждан в конкретной ситуации в стране, оценить опыт ее применения и результаты, достигнутые в прошлом: насколько представительные органы, созданные на ее основе, оказались стабильными. динамичными, насколько они отражают реальный политический спектр отношений, соответствуют ли развитию демократических основ общества, приводят ли к новому качеству управления или, наоборот, к стагнированию представительных органов власти, сворачиванию демократических институтов, ограничению прав и свобод граждан, превращая представительные органы власти в лоскутные учреждения по политическим интересам.
На основе этой исторической ретроспективы надо будет или внести необходимые коррективы в функционирование избирательной системы, или обоснованно перейти к другому виду либо типу выборов для эффективного решения стоящих перед обществом и государством проблем.
К сожалению, опыт показывает, что мы далеко не всегда руководствуемся перечисленными выше факторами, часто на первый план выходят субъективированные политические постулаты в рамках какой-либо теории или конкретной ситуации в стране. В данном случае тип системы или конкретная его видовая модель корректируются не на основе вышеуказанных факторов, а имеет место другой подтекст, менее всего учитывающий волеизъявление граждан. Поэтому даже устойчивая и надежная система начинает давать сбой, гибридообразованные конструкции нарушают ее устойчивость, защищенность, она то переходит на холостой ход, то начинает работать с предельными нагрузками, идет вразнос, без учета реального волеизъявления граждан, что приводит к аномальным выборам.
Классическим примером такой системы, на наш взгляд, являлась так называемая «смешанная» система выборов в России, введенная в 1993 г. и просуществовавшая до 2006 г. Фактически здесь речь шла не об одной системе, а о двух самостоятельных, применяемых в одних выборах, что дезориентировало избирателей, дробило электорат, размывало его предпочтения, приводило к нестабильности парламента и даже к его стагнации. Название системы «смешанная», конечно, было ошибочным, поскольку таковой она не была. Как известно, смешанная система выборов является разновидностью пропорциональной избирательной системы, где действуют именно ее закономерности.
Наша же система ничего общего не имела с традиционной смешанной системой выборов. Ее можно было бы назвать полюсной, поскольку функционировали два самостоятельных типа избирательных систем в их крайней антагоничности, задающей ход противоположным колебаниям маятника, по сегменту которого вырисовывается весь спектр существующих на сегодня разновидностей современных избирательных систем.
Естественно, совмещать в одних выборах эти две абсолютно полюсные системы было чревато не только для государства, но и в первую очередь для граждан, которые, подвергаясь дезориентации в электоральном пространстве, отвечали реально альтернативной системе выборов своим неучастием в ней, равнодушием к создаваемым таким способом представительным органам власти.
Не случайно, что в этих условиях уровень абсентеизма значительно возрастал, а законодатель спешил ввести в избирательное законодательство норму, по которой выборы могли состояться при 20%-ной явке избирателей: подп. «а» п. 2 ст. 70 первоначальной редакции Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ.
А в соответствии с п. 3 данной статьи это правило даже не применялось при проведении повторного голосования, т.е. явка могла быть и менее 20%, впрочем, как и на выборах депутатов представительных органов муниципального образования, где минимальный процент явки мог не устанавливаться вообще (подп. «а» п. 2 ст. 70 указанного Закона). По действующему на сегодня законодательству, как уже отмечалось, порог явки и вовсе отменен.
А теперь рассмотрим основы типологии современных избирательных систем. Если исходить из их предназначения как систем, реализующих власть народа, то необходимо основываться на классической модели демократии, имея в виду непосредственный смысл такого понятия, как «демократия» (от греч. demos — народ + kratos — власть), т.е. речь идет о народовластии. Как известно, различают две формы демократии: непосредственную и представительную. В современной электоральной культуре представлены обе эти формы, что нашло закрепление и в Конституции РФ (ст. 3).
При этом непосредственная демократия выступает в низшей ее разновидности, когда решение принимается непосредственно участниками малой социальной группы, и высшей в виде референдумной, плебисцитарной и др. форм непосредственного принятия решений. В свою очередь, представительная демократия, как уже отмечалось в литературе, функционирует на презентативной и репрезентативных основах.
Современные избирательные системы связаны с появлением представительных учреждений парламентского типа: парламента в Англии (XIII в.). Генеральных штатов во Франции (XIV в.), кортесов в Испании (XII в.). Именно в этих странах реализовывалась идея формирования представительства, основанная на принципах большинства, а позднее и пропорционального представительства различных политических сил, участвующих в выборах. Эволюция систем формирования представительных учреждений парламентского типа в этих странах, прекрасно показанная Георгом Мейером, привела к современным избирательным системам, основанным на двух типах представительства — английского и французского.
Для английского типа избирательной парламентской системы были всегда характерны консервативные начала при фактическом отсутствии их эволюции: принципиально избирательная система не претерпела изменений, за исключением, пожалуй, систематического расширения электората. Кроме того, избирательная система этого типа децентрализованная, в ней нет (в нашем понимании) иерархической системы избирательных комиссий.
Избирательная комиссия была учреждена только в 2000 г., и ей были переданы некоторые функции четырех парламентских комиссий. В общем, этой комиссии присущи не функции организации выборного процесса, а в большей степени аудиторские, а ее полномочия в основном связаны с регистрацией политических партий, мониторингом доходов и расходов партий и организаций, их финансированием. Правда, в Англии еще существуют независимые комиссии по границам избирательных округов, которые пересматривают число и границы округов примерно раз в 10—15 лет.
Выборы проводятся под руководством министра Министерства внутренних дел, на местах организацией выборов занимаются шерифы, коммуны, различные коммунальные союзы и т.п. Серьезных попыток реформировать рассматриваемую систему никогда не предпринималось.
Система характеризуется отсутствием скрупулезности при выборах. Процедуре выборов не уделяется какого-то особого внимания, она играла подсобную роль. Депутаты избираются как угодно, т.е. могли происходить нарушения, но на них обращалось не очень большое внимание, главное, чтобы были соблюдены какие-то базовые начала, чтобы победитель не представлял меньшинства или не побеждал представитель меньшинства, поскольку система основана на принципе большинства.
Следует также сказать, система упрощенная. менее затратная, районированная — когда выборы идут от конкретной территории избирательного округа (графств, бюргерств, городов, местечек, общин и т.п.), т.е. она обеспечивает представительство местных интересов, максимально персонифицированная, поскольку голосуют за человека, личность, а не за партию или партийный список. Избиратели всегда знают, за кого они голосуют лично, хотя кандидаты, как правило, представляют партии. При неограниченном количестве кандидатур избирается один депутат от округа.
Результаты определяются по шкале относительного большинства, победитель определяется независимо от того, сколько процентов избирателей проголосовало за него, лишь бы их было больше, чем у его конкурента. Никакого второго тура не проводится, даже если за победителя проголосовало, скажем, 10, 15 или 20% избирателей. Как мы можем представить, именно этот тип выборов заложил основы современных мажоритарных систем.
Французский тип избирательной парламентской системы основывается на иных ценностях опыта выборов. Несмотря на то что становление выборного процесса во французские Генеральные штаты также характеризовалось мажоритарными началами, функционирующими в режиме «большинства», но здесь уже можно говорить об эволюции самих представительных органов — от «хромающих, не имеющих полномочий». Генеральных штатов (образное замечания некоторых исследователей) до редуцированного парламентского учреждения типа Национального собрания, или Собрания нации, воплотившего дух Великой революции.
Для системы французского типа характерны систематизация, упорядочение и унификация правил выборов, введение единообразия в выборные процедуры в округах. При этом не только уделяется повышенное внимание самой процедуре, но и происходит ее абсолютизация, в том числе скрупулезный подсчет голосов. На первый план выходила пропорциональность: сколько проголосовало, столько и должно быть представлено депутатов в выборном органе, т.е. пропорционально голосам избирателей.
Кроме того, французская избирательная система является довольно длительной кампанией, растянутой во времени, подвержена постоянным изменениям, фактически ни одних выборов не проводилось без какой-либо импровизационной новеллы. Функционирование системы напоминает колебание маятника — от мажоритарной системы относительного большинства при голосовании в один тур в одномандатном округе, через абсолютные мажоритарные и спектр непропорциональных (полумажоритарных) систем и до классических пропорциональных систем с жесткими и гибкими списками кандидатов, с элементами панаширования и системами блокировок.
Французский тип избирательных систем ориентирован на интересы партий, рассредоточенных меньшинств, максимально денационализированных. Суммируя эти характеристики, мы можем констатировать, что именно французский тип выборов заложил основы пропорциональных избирательных систем.
Без понимания этих двух типов выборных режимов (английского и французского) мы не сможем дать правильную классификацию современных избирательных систем, не поймем различий в их разновидностях. Вписанные в одну и ту же традицию, они могут функционировать по-разному и приводить к различным результатам при конкретном формировании представительных органов власти и местного самоуправления, а также выборов должностных лиц. Следует отметить многочисленные разновидности избирательных систем.
Разноуровневые выборы в различных государственных, коммунальных, корпоративных структурах, а также в органах местного самоуправления создают определенные трудности в количественном выражении этих систем. Так, например, Н.М. Коркунов. еще в конце XIX в. насчитывал только пропорциональных избирательных систем окало 500. А они и тогда и сегодня не могли превышать количество мажоритарных избирательных систем.