Содержание избирательных правоотношений

Наличие субъективных прав и юридических обязанностей, установленных правовой нормой, гарантированной государством, отличает избирательные отношения, как и в целом правовые, от неправовых, поскольку, по образному выражению А.Б. Венгерова, государство всегда незримо, но весьма мощно присутствует в правоотношении в качестве «третьего не лишнего». Однако содержание правоотношения состоит не только в правах и обязанностях, но и в реальных действиях по их использованию и осуществлению. Специалисты по избирательному праву добавляют к этому и гарантии избирательных прав как специфическую юридическую разновидность обязанностей, которые составляют основной компонент содержания правоотношений.

Правовые нормы наделяют субъектов правоотношений рядом правомочий, т.е. более конкретными правилами поведения субъектов правоотношений. В соответствии с этими правомочиями субъекты избирательных правоотношений осуществляют свое поведение. Именно правомочия составляют основной компонент содержания, которым охватывается также и фактическое поведение субъектов.

Избирательные правоотношения имеют сложную структуру. Большинство авторов выделяют в них юридическое и материальное содержание, что обусловливается единством формы и содержания. Вместе с правами и обязанностями (юридическое содержание) мы говорим и о реальном, фактическом поведении субъектов избирательных правоотношений (материальное содержание). Еще в 1980-х годах С.С. Алексеев, рассматривая соотношение юридического и материального содержания в механизме воздействия права на общественную жизнь, отмечал, что если материальное содержание неразрывно связывает правоотношение с реальными отношениями, фактическими социальными процессами, то юридическое содержание служит правовым средством обеспечения, а нередко и формирования материального содержания.

Материальное содержание избирательного правоотношения непосредственно индивидуализирует его среди прочих, связывает с реальными отношениями, протекающими в рамках избирательного процесса.

Что касается юридического содержания, то оно, как отмечал Л.С. Явич, служит правовым средством обеспечения соответствия материального содержания избирательных правоотношений требованиям законодательства, обслуживает механизм сцепления юридических и фактических избирательных отношений. Верную характеристику соотношению юридического и материального содержания мы находим в работах С.Л. Князева, который обращает внимание на следующие: для юридического содержания избирательных правоотношений характерно, что оно имеет унифицированный характер и не зависит от его участников, а материальное содержание, напротив, в каждом конкретном случае серьезно отличается своим социальным наполнением и по характеру, и по структуре поведения субъектов избирательного процесса.

Вместе с тем автор предостерегает от преувеличения юридического содержания избирательных правоотношений, поскольку те, закрепленные в нормах права модели возможного поведения их участников, вовсе не гарантируют собственного адекватного воплощения в повседневной действительности. На функционирование механизма выборов и их результаты в не меньшей степени оказывает влияние материальное содержание, т.е. фактическое электоральное поведение граждан и других субъектов избирательного процесса.

Избирательное правоотношение, как и всякое правоотношение, волевое, причем со значительно расширенным субъектным составом. В связи с этим необходимо уточнить наличие в данных правоотношениях «обшей воли», т.е. государственной, и воли его субъектов (индивидуальной воли), уточнить их соотношение. Воля субъектов избирательных правоотношений выступает как бы вторичной по отношению к государственной воле.

Подчеркивая значение юридических субъективных прав и обязанностей, роль индивидуальных волевых актов, следует помнить о приоритете воли законодателя, о недопустимости подмены ее волей и интересами субъектов индивидуальных правоотношений. Волевое содержание правоотношений связано, прежде всего, с государственной волей, выраженной в конституционных нормах, и лишь затем — с субъективной волей их участников.

Д.А. Керимов, рассматривая в этом смысле притязания участников правоотношений, т.е. правомочие, которое требует совершения конкретного действия обязанным лицом в интересах управомоченного субъекта правоотношений или связывается с возможностью обратиться в суд либо в иной орган за защитой своего права, если имеет место его нарушение, отмечал, что притязания участников правоотношений возможны лишь в пределах установленной меры поведения и противоречия между избирательными нормами, воплощающими конституционные основы природы избирательных прав, и реальными (фактическими) отношениями разрешаются в пользу основополагающих норм.

Итак, по структуре содержания избирательных правоотношений, как и любых других, мы выделяем юридически значимые субъективные права их участников и соответственно юридические обязанности. В чем они состоят?

Рассмотрим вначале юридические обязанности. Для них характерно следующее:

обязанности выступают как мера необходимого поведения;
обязанности устанавливаются не произвольно, а в соответствии с требованиями правовой нормы;
обязанности устанавливаются в интересах управомоченной стороны или государства в целом.

Составными частями юридических обязанностей выступают:

обязанность воздержаться от запрещенных действий;
обязанность совершать активные действия, предписанные правовой нормой.

При этом обязанности могут быть как в односторонних отношениях. так и в двусторонних и многосторонних отношениях. Правда, в сфере публичного права действие, классификация, структура и содержание правоотношений имеют свою специфику. В литературе, например, односторонние правоотношения в теории и на практике не выделяются в сфере публичного права, где большинство правоотношений возникает из одностороннего волеизъявления.

Это замечание верное, хотя и абсолютизировать его не стоит, поскольку в современных условиях и в сфере публичного права значительный массив отношений регулируется в рамках договорных отношений, что предусмотрено и нормами Конституции РФ. Например, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ регулируется нормами как Конституции РФ, так и договоров о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. II). На двух- и многосторонней основе заключаются международные договоры, которые являются составной частью правовой системы России и даже имеют приоритет перед актами внутреннего законодательства (ч. 4 ст. II), договорными являются и важные отношения в с сложносоставных субъектах Федерации (ч. 4 ст. 66).

Стоит обратить внимание на то, что значительный объем отношений в избирательном праве регулируется договорными нормами. Например, в соответствии с Законом об основных гарантиях избирательных прав договор заключается между кандидатом и лицом, осуществляющим сбор подписей избирателей в поддержку кандидата (п. 7 ст. 37); в соответствии с договором, заключенным в письменной форме между организацией телерадиовещания и кандидатом, предоставление эфирного времени происходит как на платной, так и на бесплатной основе (п. 11 ст. 50).

В абсолютных отношениях обязанность не имеет конкретного адресата и закрепляется за всеми субъектами правоотношений, которые не должны мешать управомоченной стороне реализовывать свое право. В этом случае субъективному праву корреспондируют пассивные обязанности. Пассивные обязанности «не препятствовать» и «не нарушать» относятся к тем основным субъективным правам, отмечал А.В. Мицкевич, которые признаются государством как принадлежащие каждому человеку или гражданину государства, а если эти неотчуждаемые права не обеспечиваются обязанностями других уважать права человека и не ограничивать свободы его действий, вряд ли можно говорить об их юридической обеспеченности.

Таким образом, юридическая обязанность выступает как установленная Конституцией РФ и избирательным законодательством необходимость (мера необходимого поведения) действия лица, на которое возложена эта обязанность. Безусловно, она является и мерой должного поведения в соответствии с требованиями управомоченного лица или государства в целом. Основными адресатами юридических обязанностей в избирательном праве выступают избирательные комиссии, государственные органы, органы местного самоуправления. Именно на них возлагаются обязанности, связанные с назначением выборов, образованием избирательных округов и избирательных участков, составлением списков избирателей, регистрацией кандидатов, обеспечением свободного волеизъявления избирателей, подсчетом голосов, определением результатов выборов, привлечением к ответственности лиц, виновных в нарушении избирательных прав граждан.

А теперь рассмотрим юридически значимые субъективные права участников избирательных правоотношений. Для них характерно следующее:

право выступает как мера возможного, дозволенного поведения;
определение субъективного права происходит в соответствии с юридической нормой:
субъективное право обеспечивается обязанностью другой стороны;
право гарантировано государством.

Составными частями субъективного права выступают:

правомочие на собственные действия;
правомочие требовать от другого лица исполнения обязанности;
возможность привести в действие аппарат принуждения против обязанного лица в случае его неподчинения требованию управомоченного лица по исполнению обязанности, возложенной на него.

Таким образом, в избирательных правоотношениях субъективное право представлено дозволенной, допустимой и гарантированной как Конституцией РФ, так и нормами избирательного законодательства возможностью определенного поведения лица, наделенного этим правом, которая обеспечивается государством. В связи с этим субъективное право содержит в конкретном правоотношении указание на возможность поведения, на меру этого возможного поведения, на осуществление прав в интересах управомоченного, на обеспечение государственной охраны, защиты управомоченного, поскольку, как отмечалось в литературе, субъективное право опирается не просто на обещание, прогноз или даже собственное предположение, а на государственную защиту интересов участников правоотношения. В их интересах действует и обязанное лицо, преследующее не собственные цели, а исходящие из интересов управомоченных лиц.

Итак, мера поведения определяет и сумму возможных правомочий в субъективном праве. Право избирателя на получение информации раскрывается через ряд правомочий, закрепленных в Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав, на получение объективной и достоверной информации о ходе подготовки выборов, о сроках и порядке совершения избирательных действий, информации о законодательстве, информации о кандидатах, избирательных объединениях и т.п. (п. 2 и 3 ст. 45).

Право на знакомство с избирательным списком и получение другой предусмотренной законом информации включает правомочие на получение разъяснения, на обращение с заявлением о включении в избирательный список или указания на имеющуюся ошибку, неточность в сведениях, внесенных в список избирателей, и т.п. (п. 15 и 16 ст. 17).

Право на обжалование в избирательных правоотношениях раскрывается через ряд правомочий избирателя обжаловать: решения и действия (бездействие) избирательных комиссий, нарушающих права избирателя; решения комиссий об итогах голосования (ст. 75), об отклонении заявления на включение в список избирателей (п. 16 ст. 17), об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов); решение об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума (ст. 78) и др.

Некоторые авторы утверждают, что избирательные права граждан могут устанавливаться только федеральными законами. Как отмечают Ю.А. Дмитриев и В.Б. Исраелян, это обусловлено прямым указанием Конституции России на то, что регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации (ст. 7I). Ю.А. Веденеева и С.Л. Князев пишут: «Любые попытки правового регулирования избирательных прав граждан на уровне законов субъектов Российской Федерации не соответствуют конституционному статусу российских граждан и не могут быть квалифицированы как правомерное воздействие на юридическое содержание избирательных правоотношений. Исходя из этого, избирательные права граждан, являющиеся следствием правотворческой деятельности законодательных органов власти республик, краев, областей и других субъектов Федерации, не должны подлежать реализации и защите. Их недопустимо рассматривать в качестве компонента юридического содержания избирательных правоотношений».

Данные утверждения содержат ряд положений, с которыми трудно согласиться.

Во-первых, не следует так резко противопоставлять понятия «регулирование прав» и «защита прав». Действительно, в соответствии с подп. «в» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации относится «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина», тогда как к совместному ведению России и ее субъектов — только «защита прав и свобод человека и гражданина» (подп. «б» ч. I ст. 72). На первый взгляд получается, что защита прав и свобод человека и гражданина — это совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов, тогда как регулирование этих прав — только ведение Российской Федерации. Это не совсем точно. Данная норма говорит лишь о приоритете конституционно- правового регулирования прав и свобод человека и гражданина Российской Федерацией и обеспечении ею единства в подходе к правам и свободам на всей территории России, и она вовсе не исключает регулятивного воздействия субъектов РФ на отношения, устанавливающие права и свободы человека и конкретные условия их реализации.

В Конституции нет нормы, запрещающей субъектам РФ регулировать отношения в области прав человека. Не хотелось бы здесь упоминать соответствующую формулу «разрешено все, что не запрещено», но любому специалисту, работающему в области прав человека, очевидно, что именно на плечи субъектов Федерации ложится значительная нагрузка по регулированию отношений, связанных с правами и свободами человека и гражданина.

Во-вторых, следует также учитывать, что Конституционный Суд РФ не единожды в своих постановлениях, ссылаясь на подп. «в» ч. I ст. 71, обращал внимание на то, что ведению Российской Федерации принадлежит первичное конституционно-правовое регулирование прав и свобод, установление единых федеральных стандартов, способов, средств и порядка защиты. Субъекты Федерации при этом правомочны регулировать переданные им вопросы, конкретизировать условия реализации и соблюдения прав.

В-третьих, защита прав и свобод человека и гражданина является одновременно и важной составной частью их регулирования, тогда как регулирование прав и свобод в первую очередь направлено на защиту прав и свобод и создание оптимальных условий их реализации на уровне как Федерации, так и ее субъектов.

В-четвертых, избирательные права граждан в любом случае должны защищаться, независимо от того, каким органом они сформулированы, где закреплены или вообще не закреплены в писаном праве. Если пойти от обратного, то пришлось бы дезавуировать, скажем, ст. 4 и многие другие статьи Избирательного кодекса г. Москвы и многие нормы избирательных законов других субъектов России, в которых содержатся регулятивные нормы по правам человека.

А между тем в соответствии с п. 1 ст. 11 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав законодательство Российской Федерации о выборах составляют акты не только федерального законодательства, но и субъектов Федерации: конституции (уставы), законы и иные нормативные акты о выборах в Российской Федерации. Было бы наивным считать, что в этих актах не закрепляются регулятивные нормы в области избирательных прав граждан России и ее субъектов и что они не имеют компонента юридического содержания избирательных правоотношений или имеют, но их таковыми рассматривать нельзя.