Избирательное право

Виды норм избирательного права

Видовые характеристики избирательно-правовых норм находятся в русле общетеоретической дискуссий о классификации правовых норм и основаниях, их обусловливающих. По утверждению А.Б. Венгерова классификация основывается на модульной и социологической структурах норм права. Отмечается также, что правовые нормы обладают единством с точки зрения их назначения и места в системе регулирования общественных отношений, однако, регулируя разнообразные отношения, они имеют и отличительные черты, свойства которые обеспечивают выполнение ими своих специфических функций. Это сочетание общего и особенного делает возможным объединение правовых норм по группам, в том числе конституционных и, конечно, избирательных.

Классификацию правовых норм различные авторы предлагают проводить по разным основаниям. Например, А.В. Мицкевич предлагает использовать группировку норм по роли (функции) их в механизме правового регулирования, по степени категоричности предписаний, по форме выражения диспозиции, по разной степени определенности. В другой работе предлагается рассматривать критерии классификации: по тем вилам общественных отношений, которые они регулируют; по роли (функциям) в механизме правового регулирования; по степени категоричности предписаний; по форме выражения диспозиции или по степени определенности.

Как видим, при данном подходе к классификации в основном повторяются общепринятые критерии в различных взаимосвязях.

Несколько иной подход к проблеме наблюдается у тех исследователей, которые также выделяют четыре основания классификации правовых норм, но акцентируют внимание на других факторах:

• по месту в иерархии, т.е. по предназначению той или иной нормы в системе правовых норм;
• по предмету правового регулирования, т.е. по особенностям тех отношений, на регулирование которых направлены те или иные нормы права;
• по методу правового регулирования, т.е. по тому способу, при помощи которого те или иные нормы регулируют отношения;
• по характеру предписания.

Данная классификация, как представляется, разработана с учетом тех критериев, которые уже общепризнанны в юриспруденции, и в этом видится как преемственность, так и развитие научных воззрений на классификацию правовых норм вообще и конституционных в частности.

Совокупность норм избирательного права составляет подотрасль конституционного права, и по данному основанию мы выделяем следующие группы норм.

Первая группа объединяет нормы по объекту правового регулирования. Это совокупность важнейших электоральных норм, устанавливающих общие принципы действия избирательного законодательства. гарантийные нормы, которые обеспечивают введение в избирательное право института организационных, информационных и процессуальных гарантий реализации и защиты субъективных избирательных прав граждан России. Как отмечается в литературе, гарантийные нормы не могут быть отождествлены в чистом виде ни с регулятивными, ни с охранительными правовыми правилами. Они занимают самостоятельное место в механизме правового регулирования избирательных правоотношений. Значительная разработка данных норм осуществлена А.В. Зиновьевым и И.С. Поляшевой.

Вторую группу составляют нормы, обеспечивающие важнейшие гарантии прав граждан Российской Федерации, связанные с учетом и регистрацией избирателей, составлением избирательных списков, образованием избирательных округов и избирательных участков.

Третья группа образована нормами, закрепляющими важнейшие принципы функционированием избирательной системы, оформляет статус и структуру избирательных комиссий, порядок их формирования, принципы организационной деятельности комиссий, принципы гласности в их деятельности, правовой статус членов избирательных комиссии и соответствующие меры юридической ответственности, применяемые к избирательным комиссиям.

Четвертая группа — это нормы, которые связаны с гарантиями граждан на выдвижение кандидатов, регламентируют сбор подписей в поддержку выдвижения кандидатов, порядок регистрации кандидатов, устанавливают их статус.

Пятая группа включает нормы, закрепляющие гарантии прав на получение и распространении информации о выборах, устанавливающие принципы информационного обеспечения выборов, информирования избирателей, регулирующие обнародование опросов общественного мнения, порядок участия СМИ в предвыборной агитации, общие условия и правовые ограничения ее проведения.

Шестую группу составляют нормы, связанные с гарантиями прав граждан при организации и осуществлении голосования, подсчета голосов избирателей, установления результатов выборов и их опубликования.

Седьмую группу образуют нормы, регулирующие порядок обжалования нарушений избирательных прав. Они устанавливают основания для аннулирования, отмены регистрации кандидата списка кандидатов, отмены решений об итогах голосования, закрепляют процессуальные сроки подачи и рассмотрения жалоб и заявлений, принципы и основания юридической ответственности за нарушение законодательства о выборах.

Восьмую группу составляют нормы, закрепленные в различных нормативных правовых актах, заключительные и переходные наложения. Недооценивать эту группу норм нельзя, поскольку именно они устанавливают условия вступления в силу нормативных актов, утраты ими юридической силы, важные переходные положения, связанные с порядком применения отдельных статей, совмещением выборов, гарантиями для отдельных категорий лиц и органов, конкретизируются условия участия в выборах отдельных субъектов избирательных правоотношений и т.д.

По роли в механизме правового регулирования избирательные нормы можно дифференцировать на нормы общего и конкретного содержания.

Нормы общего содержания устанавливают исходные принципы, категории, которые относятся ко всем выборным институтам. Это в первую очередь нормы общих положений главы первой Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав», а также федеральных законов: «О выборах Президента Российской Федерации» (глава I), «О выборах депутатов Государственной Думы» (глава I), «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»» (глава I), в Избирательном кодексе г. Москвы (глава I).

Как правило, эти нормы определяют пределы (сферы) действия нормативных актов, основные понятия, принципы реализации субъективных и пассивных избирательных прав граждан России, их правовые свободы и правовые ограничения, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, иностранных организаций, международных организаций и международных общественных движений, участвующих в выборах (ст. 12 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы»), принципы назначения и проведения выборов, сроки полномочий соответствующих органов, параметры законодательства (по виду выборов), порядок исчисления сроков, правовые основы использования автоматизированных систем (например, ст. 3 ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»»).

Изложение правового материала в этих нормах характеризуется определенными особенностями. Учитывая, что они имеют приоритетный характер и остальные конкретные нормы должны соответствовать им. законодатель стремится закрепить в них важнейшие принципы регулируемых институтов, тогда как непосредственную регламентацию функционирования институтов даст в других разделах, главах, через совокупность конкретных норм. Например, важнейшие принципы, закрепляющие право на предвыборную агитацию, содержатся в общих нормах первой главы ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (ст. 8), а проведение предвыборной агитации регламентируется конкретными нормами главы 7, закрепленных в ст. 49, 50, 51, 52, 53, 54 и др. Важнейшие исходные начала финансирования выборов депутатов Государственной Думы закрепляются в общей норме главы 1 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы» (ст. II), тогда как регламентация финансового обеспечения выборов дается через конкретные нормы главы 9 (ст. 63, 64. 65 и др.).

Таким образом, законодатель совершенно оправданно повышает статус различных правовых институтов, закрепляя важнейшие принципы в общих нормах. Тем самым достигаются их усиленная юридическая защита и устойчивость самого механизма правового института, регламентированного правилами конкретных норм на основе принципов, закрепленных в общих нормах, создающих правовой каркас такого института.

Что касается конкретных (регулятивных) норм, то они непосредственно устанавливают права и обязанности, условия их реализации, регламентируют статутные и функциональные характеристики правовых институтов и т.д. Они содержат четкое правило поведения, т.е. в них имеется указание на конкретное право, обязанность или сформулирован запрет на определенный вид поведения. Например, в соответствии с п. 3 ст. 46 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав» в течение пяти дней до дня голосования, а также в день голосования запрещается опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов и референдумов, иных исследований, связанных с проводимыми выборами и референдумами, в том числе их размещение в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая Интернет).

Конкретная норма не только может содержать запрет на совершение тех или иных действий, на определенное действие, но и включать в себя не императив, а правлю, основанное на диспозиционных факторах, отчего она не перестает быть конкретной. Например, в соответствии с п. 13 ст. 21 упомянутого выше Федерального закона Центральная избирательная комиссия РФ в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения этого самого Закона, обязательные для исполнения.

Безусловно, этими нормами определяется и компетенция органов власти, задействованных в организации избирательного процесса. Так, в соответствии со ст. 6 ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»» определяются полномочия Центральной избирательной комиссии РФ в области использования, эксплуатации и развития ГАС «Выборы» по которой она: устанавливает порядок использования ГАС «Выборы» при подготовке и проведении выборов и референдумов в части, не урегулированной федеральными законами, а также порядок обеспечения безопасности информации в ГАС «Выборы» и т.д.

По характеру обязательности содержащихся в нормах предписаний шли степени определенности предписаний избирательно-правовые нормы подразделяются на императивные, диспозитивные и альтернативные. Впрочем, альтернативность при этом не всегда учитывается некоторыми авторами.

Императивные нормы не допускают свободы усмотрения субъекта в применении установленного права, а содержат четкое предписание поступать в соответствии с правилами, т.е. являются обязательными к исполнению, содержат однозначный вариант действий.

Например, в соответствии с ч. 3 ст. 62 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы» в период избирательной кампании выборы и их результаты не могут быть объектом лотерей, тотализаторов (взаимных пари) и других основанных на риске игр. Такого рода императивы значительно представлены в нормах избирательного законодательства. Например, в соответствии с ч. 9 ст. 55 Закона запрещается прямое или косвенное привлечение к предвыборной агитации лиц, не достигших на день голосования возраста 18 лет. Следует отметить, что императивные нормы характерны для регулирования избирательных отношений, где стороны находятся, как правило, в неравном положении (отношение власти и подчинения).

Что касается диспозитивных норм, то они предусматривают возможность выбора варианта действий субъектов избирательно- правовых отношений с учетом указанных в нормах условий и обстоятельств, т.е. допускается регулирование отношений по соглашению сторон. Так, в ч. 6 ст. 36 указанного выше Закона содержится правило, по которому политическая партия вправе включать в федеральный список кандидатов лиц, не являющихся членами данной политической партии. А в соответствии с ч. 3 ст. 51 организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, свободны в своей деятельности по информированию избирателей. Диспозитивный характер носит и норма ч. 1 ст. 48 Избирательного кодекса г. Москвы, по которой граждане Российской Федерации, общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию. Диспозитивных норм в избирательном законодательстве — как федеральном, так и субъектов РФ — большинство.

Альтернативные нормы также достаточно полно представлены в избирательном законодательстве. Они, как известно, допускают выбор из обозначенных в избирательной норме вариантов поведения. Например, в соответствии с п. 1 ст. 34 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав самовыдвижение кандидатов производится путем уведомления об этом избирательных комиссий, в которых будет осуществляться регистрация кандидатов, с последующим сбором подписей в поддержку самовыдвижения кандидатов или внесением избирательного залога. Как видим, указанная норма закрепляет альтернативные варианты действия кандидатов, которые могут для регистрации воспользоваться или сбором подписей в свою поддержку, или внесением избирательного залога.

По характеру содержащего предписания избирательно-правовые нормы дифференцируются на управомочивающие, обязывающие и запрещающие.

Как известно из теории права, с помощью управомочивающих норм закрепляется компетентность субъектов, в данном случае избирательного права, субъекту права представляется определенная возможность поведения, гарантированная обязанностью другого лица Эти правила, закрепленные в управомочивающих нормах, определяют права субъектов действовать тем или иным образом.

Например, норма, закрепленная в п. 6 ст. 27 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав, устанавливает полномочия участковой избирательной комиссии, среди которых уточнение списка избирателей, ознакомление с ним, рассмотрение заявлений об ошибках и неточностях, внесение в данный список изменений, обеспечение подготовки помещения для голосования, информирование избирателей о зарегистрированных кандидатах, контроль за соблюдение порядка на территории избирательного участка, выдача открепительных удостоверений, организация досрочного голосования и в день выборов, проведение подсчета голосования, установление итогов голосования, составление протокола, объявление итогов голосования, рассмотрение в пределах своих полномочий жалоб, заявлений, обеспечение хранения и передачи в вышестоящие комиссии документов и т.п. Соответственно полномочия других видов избирательных комиссий устанавливаются ст. 23. 24, 25, 26 и другими, а также нормами иных законов, например Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы» (ст. 25. 26, 27, 28 и др.). Управомочивающими нормами определяются права и других субъектов избирательных отношений.

Что касается обязывающих норм, то к ним относятся все нормы, в которых исключается иной вариант действий, закрепляются обязанности субъектов электоральных отношений соотносить свое поведение с действиями, установленными данными нормами, которые возлагают на субъектов обязанности совершать определенные действия, Например, в соответствии с п. 12 ст. 34 ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» ЦИК РФ обязана в день поступления документов, представленных в соответствии с настоящей статьей, выдать кандидату (уполномоченному представителю группы избирателей) подтверждение их получения в письменной форме.

В ч. 4 ст. 38 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы» содержится закрепление обязанности каждого кандидата включенного в федеральный список кандидатов, представить в Центральную избирательную комиссию заявление о его согласии баллотироваться в составе федерального список кандидатов, выдвинутого данной политической партией, с обязательством в случае избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата Государственной Думы. Однако, как отмечалось в литературе, все же большинство обязывающих норм относятся к деятельности избирательных комиссий.

Запрещающие нормы содержат запреты на совершение определенных действий, в них указанных, т.е. на субъекта электоральных отношений возлагается обязанность воздерживаться от определенных действий, не совершать их. Обычно в правовых установлениях в этом случае используются понятия «запрещается», «не допускается», «не вправе» и т.п., или, как отметил О.Е. Кутафин. в этих нормах совершение указанных действий «не допускается», «запрещается». Например, в соответствии с ч. 4 ст. 51 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы» не допускается дополнительное включение в список лиц, равно как и перемещение в списке кандидатов, за исключением случаев, когда такое перемещение вытекает из изменения очередности в связи с выбытием некоторых кандидатов. А информационные материалы, размещаемые в средствах массовой информации или распространяемые другим способом, должны быть объективными, достоверными, не должны нарушать равенство прав политических партий, установленное настоящим Федеральным законом (ч. 2 ст. 51).

Запрещающей является и норма п. 10 ст. 73 ФЗ об основных гарантиях избирательных прав, по которой если после проведения референдума субъекта РФ по вопросу, находящемуся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъекта, вступил в силу федеральный закон по данному вопросу, то решение, принятое на референдуме и не соответствующее этому федеральному закону, не применяется.

Значительное количество избирательных норм содержат прямой запрет на определенные действия. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 59 Избирательного кодекса г. Москвы запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений: иностранным государствам и иностранным организациям; иностранным гражданам, за исключение случая, предусмотренного ч. 12 ст. 4 настоящего Кодекса; лицам без гражданства; гражданам Российской Федерации, не достигшим возраста 18 лет на день голосования (законодатель выделяет в целом 14 позиций, по которым установлены запреты).

Особенно интенсивно запрещающие нормы представлены в статьях, связанных с проведением предвыборной агитации.

Например, в Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы» запрещается: изготовление предвыборных агитационных материалов без предварительной оплаты из средств избирательного фонда (ч. 7 ст. 61); распространение предвыборных агитационных материалов с нарушением требований, установленных ч. 5 ст. 61 и ч. 10 ст. 55 (ч. 8 ст. 61); вывешивать (расклеивать, размещать) печатные предвыборные агитационные материалы на памятниках, обелисках, зданиях, сооружениях и в помещениях, имеющих историческую, культурную или архитектурную ценность (ч. 11 ст. 61), и т.д.

Избирательно-правовые нормы можно также дифференцировать по другим критериям, например по назначению, характеру и роли в механизме правового регулирования. В этом случае принято подразделять избирательные нормы на материальные и процессуальные. Если материальные нормы предусматривают содержание действий по правовому регулированию общественных отношений, то процессуальные нормы определяют формы реализации материальных норм, т.е. если первые нормы указывают на то, что нужно делать для их осуществления. то вторые определяют, как, каким образом, в каком порядке их следует реализовывать.

Поскольку процессуальные нормы призваны обеспечить претворение в жизнь материально-правовых предписаний, то всегда выполняют служебную роль и выступают по отношению к ним как вторичные. Но процессуальные нормы вносят элементы научной организации труда в деятельность управомоченных субъектов, закрепляют такой процессуальный порядок, который обеспечивает последовательный всесторонний анализ рассматриваемых вопросов, правильное разрешение индивидуально-конкретных дел, придают наиболее совершенной процедуре общеобязательный характер.

Материальные нормы, составляющие содержательную сторону правового регулирования, рассматриваются как совокупность правовых норм, с помощью которых государство осуществляет воздействие на реальные избирательные отношения путем прямого правового регулирования. Таких норм в избирательном праве большинство. Ими определяются права и обязанности субъектов избирательных правоотношений, устанавливается их правовое положение, правовой статус, компетенции, дается функциональная характеристика деятельности избирательных комиссий, органов государственной власти и местного самоуправления, по организации и обеспечению избирательного процесса и т.д.

Процессуальные нормы выступают как совокупность установленных правил, регулирующих отношения, возникающие при расследовании правонарушений, рассмотрении и разрешении уголовных. административных и гражданских дел, а также закрепляющих процессуальные формы, необходимые для осуществления и защиты материального права Применительно к избирательному праву нс- обходимо отметить, что специальной отрасли или подотрасли, в которой должны быть реализованы нормы материального права, не предусматривается. Так, нормы, устанавливающие ответственность за правонарушения в избирательном праве, реализуются через УПК, через КоАП (в отсутствие пока административно-процессуального кодекса) и ГПК.

Но процессуальные нормы закрепляются не только в классических процессуальных отраслях права, но и в тех, которые не имеют обособленных процессуальных институтов или подотраслей. Они не подвергаются самостоятельной кодификации, например в конституционном праве, хотя эта отрасль требует специфических процессуальных форм реализации ее норм. Более того, в связи с насыщением конституционного права процессуальными (процедурными) нормами, востребованностью и возрастанием их роли в механизме правового регулирования речь может идти и о формировании конституционно-правового процесса.

Собственно, основания к этому заложила Конституция РФ, закрепив норму, что судебная власть осуществляется и посредством конституционного судопроизводства наравне с гражданским, административным и уголовным (ч. 2 ст. 118). Правда, некоторые авторы предлагали нормы процессуального права ряда материальных отраслей интегрировать и выделить отдельно — в процессуальное право, но эта точка зрения оказалась уязвимой и не получила поддержки.

Посредством процессуальных норм достигается не только оптимальный вариант реализации материальных норм, но порой и сама возможность включения их в общественную практику. В отсутствие такой процессуальной обеспеченности невозможен либо крайне затруднен перевод многих материальных конституционных норм из статического состояния в динамическое.

Процессуальные нормы достаточно широко представлены в избирательном праве, хотя многие из них не получили завершенного вида и составляют лишь отдельные элементы процессуальной регламентации, иногда, правда основные, но тем не менее эти нормы требуют дальнейшего развития, связанного с конкретизацией, детализацией. И все же некоторые исследователи считают, что к процессуальному праву нельзя относить нормы, касающиеся порядка выборов. Но это явно ошибочная позиция, поскольку многие нормы избирательного права имеют основные процессуальные признаки.

Более четко в избирательном праве вырисовываются процессуальные нормы, связанные с процессуальными гарантиями избирательных прав граждан, формированием избирательных комиссий и их расформированием, порядком регистрации кандидатов, политических партий и избирательных объединений, проведением агитации. Процессуальными являются и многие нормы, устанавливающие порядок голосования и определения результатов голосования. Конечно, наибольшее завершение процессуальные нормы нашли в порядке обжалования нарушений избирательных прав и установления ответственности за нарушение законодательства о выборах, что закреплено в ст. 75—79 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, в ст. 90—93 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации», в ст. 83—86 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации».

Если брать другие критерии классификации норм избирательного права, то они представлены в литературе как по теории права, так и по конституционному праву. Можно рассматривать правовые нормы по сфере их применения, основным субъектам правотворчества уровням действия, действию их в пространстве, во времени, по кругу лиц, целевому назначению, юридической силе, способам изложения, степени определенности и т.д.

Можно выделять группы норм, объединенные какими-либо признаками, в частности коллизионные, факультативные, основные, производные и т.д. Надо только учитывать тот факт, что соответствующая классификация правовых норм должна способствовать решению конкретно поставленной исследовательской, практической или учебной задачи.