Понятие и классификация норм избирательного права

В большинстве учебников и учебных пособий по избирательному праву отсутствует раздел, посвященный анализу избирательных норм и особенностей их изложения, в том числе и в фундаментальных изданиях Центризбиркома. На эти важнейшие проблемы обращается внимание в основном в работах Д.В. Каткова Е.В. Корчиго, Ю.А. Дмитриева и В.Б. Исраеляна, В.В. Пылина. Стоит отметить, что в материалах данных авторов, за исключением анализа С.Д. Князева Ю.Л. Дмитриева, В.Б. Исраеляна, избирательные нормы рассматриваются лишь в информационном плане. На самом деле проблема куда более сложная, чем может показаться на первый взгляд.

Будет несколько упрощенным рассматривать эти социальные явления как начальные элементы («кирпичики») всего правового здания, или более модернизирован но — как первичные клеточки, или атомы, правовой системы (в соответствии с биологической и физической терминологией) или как минимальные компоненты российского избирательного права.

Более оправданно, не отрицая первичности, все-таки рассматривать правовые нормы через сочетание общего и особенного, через социальное взаимодействие и устойчивые общественные взаимосвязи, возникающие в процессе деятельности людей по обмену материальными и духовными благами и выражающие потребность социальных систем в саморегуляции, или как делали это ранее: Б.Н. Чичерин — через выражение объективно обусловленной меры и формы свободы, а Н.М. Коркунов — через целеполагание, действующее правило для достижения той или иной определенной цели.

Понятие «норма» очень широкое. Если мы посмотрим на общелитературное понятие «норма», то это есть установленная мера, средняя величина чего-либо, например: норма выработки, норма литературного языка, норма выпадения осадков. Но норма — это и узаконенное установление, признанный обязательный порядок, строй чего-нибудь. Итак, мы видим, что понятие «норма» имеет употребление во всех науках. Нас в данном случае не интересуют нормы технические, биологические, физиологические и др. Для анализа мы отталкиваемся от общеметодалогического понятия «социальная норма», которая также имеет широкое толкование: как общее правило поведения людей в обществе, эталон, масштаб, образец, которым руководствуются в обществе.

Понятие нормы, нормативности неотделимо от социальной деятельности людей, от их общественных отношений, способов их бытия. Норма не есть нечто стоящее вне общественных отношений, над ними; она органично вплетена в деятельность людей и выражает наиболее типичные, устойчивые связи и общественные отношения. Поэтому исследование социальной нормы сопряжено с анализом общественных отношений, деятельности индивидов как способа их социального бытия, с личностным подходом к природе нормативности. Соответственно с видовыми характеристиками взаимосвязей субъектов в обществе мы выделяем и корреспондирующие им социальные нормы: морали, этические и эстетические, религиозные, политические, обычаев, традиций, общественных организаций и др.

Особой разновидностью социальных норм выступают правовые нормы. С одной стороны, эти нормы, порожденные социальной динамикой общества несут в себе его сущностно-содержательные характеристики и не могут рассматриваться в отрыве от него. С другой стороны, они отличны от всех других социальных норм своей санкционированностью государством и общеобязательным значением. При этом общеобязательность все же достигается возможностью государственного принуждения, а не потому, что данные нормы охватывают наиболее повторяющиеся социальные процессы, причинно- следственные связи, образцы поведения, как это утверждают отдельные авторы. Другие социальные нормы также «охватывают наиболее повторяющиеся социальные процессы» и являются «образцами поведения», однако это не делает их правовыми.

Стоит обратить внимание и на то, что нельзя выводить различные социальные нормы из одного источника происхождения, абсолютизируя формационно-классовые подходы к соотношению социальных норм, в частности правовых и политических. Некоторые стороны считают, например, что источником происхождения политических и правовых норм выступает формирование отношений собственности, которая, по их утверждению, является основой правовых и политических отношений, «ибо тот, кто обладает собственностью, обладает и политической властью», а «вся политическая сфера нормирована».

Отсюда вывод: юридизация политики не должна быть абсолютной, а право не должно подменять собой политику, по своей природе и предназначению это разные, самостоятельные социальные явления.

Далее, существует много периодизаций развития общества. В нашей стране в силу определенных факторов была абсолютизирована одна периодизация — марксистская, или формационная (формационно-классовая), основанная на экономических факторах (формы собственности, способ производства производительные силы, производственные отношения, конфликт, скачок, революция, классовая борьба диктатура и т.п.).

Это не только привело к сужению возможностей для анализа развития общества, но было не так уж безобидно и для самой науки, права политики и самого человека. Но если бы эта классификация была бы действительно единственно верной, то как можно объяснить многие закономерности развития социума, например воспроизводство самого человека, на основе формационной классификации или осуществления нормативного регулирования в догосударственный период.

Тем не менее, мы не отрицаем и формационно-классового подхода к анализу проблемы, но будем его учитывать как одну из возможных классификаций наравне, например, с эволюционной, органической, стратификационной и др., выстраивая анализ все-таки на их совокупности.

Итак, все социальные нормы имеют общественные основы, при этом правовые (содержащие правило, санкционированное государством, или разрешение, ограничение, запрет либо наложение позитивной обязанности) тесно взаимодействуют с другими видами социальных норм, значительно обогащая содержание правового воздействия на общественные отношения. Например, общими принципами функционирования правовых норм являются фундаментальные начала, связанные с разумностью, добросовестностью, справедливостью — категориями норм морали.

В публичном праве моральные ценности, связанные с представлением о долге, чести, достоинстве, справедливости, выступают важнейшими факторами правового регулирования, например тогда когда нормативно определяются равенство прав кандидатов в представительный орган власти, равные условия при проведении предвыборной агитации, ответственность кандидатов и депутатов перед избирателями, когда в международных избирательных стандартах и федеральном законодательстве закрепляются принципы свободных, демократических, периодических, равных, справедливых, честных выборов и т.д.

Включение элементов социального нормирования в содержание правовых предписаний усиливает эффективность реализации права, его позитивное воздействие на общественные отношения, в то же время включение в другие социальные нормы элементов правовой культуры или прямых указаний на соблюдение законности, общественного порядка следование правовым нормам, с одной стороны, делает более устойчивым социальную регуляцию, а с другой — способствует повышению авторитета самого права.

Итак, правовая норма выступает важным государственным регулятором типового общественного отношения, определенной моделью поведения людей, в которой даются общие, типичные его варианты, общеобязательные и формально определенные, способствующие установлению единого порядка в обществе. При этом важнейшими ее признаками выступают: общеобязательность (устанавливающая границы возможного и должного поведения субъектов правоотношений), формальная определенность, установление и санкционирование государством, а также осуществляемая им охрана от нарушений с применением в необходимых случаях мер принуждения в порядке, установленном законом или подзаконным актом.

От других социальных норм правовые нормы отличает следующее: они появляются в результате нормотворчества самого государства или непосредственного волеизъявления народа; содержат правила в обшей (абстрактной) форме, их нормативные предписания относятся не к отдельным случаям, а к их видовым характеристикам; они не прекращают своего действия исполнением в конкретном случае или однократным применением.

Видовой спектр правовых норм достаточно хорошо предъявлен в учебной литературе, содержащей их отраслевую принадлежность, характеристику по пределам действий в пространстве, во времени и по кругу лиц, а также по характеру нормативных актов, в которых они закрепляются, по своему назначению и способам воздействия на повеление людей (обязывающие, запрещающие, управомочивающие), по характеру устанавливаемых правил поведения закрепленных в диспозиции (императивные, диспозитивные, дефинитивные), по функциям (регулятивные, охранительные), по степени определенности (абсолютные, относительные, альтернативные), по способу изложению (прямые, отсылочные, бланкетные). Нормы также классифицируются по различным группам, например: основные (исходные) и производные (детализирующие); постоянные и временные; общие и специальные. В теории права выделяются и другие группы правовых норм: отправные (учредительные), факультативные, коллизионные, поощрительные и т.д.

В целом классификацию нельзя сводить только к логически стройному, исчерпывающему делению норм на вилы. Важнейшая задача классификации заключается в том, чтобы отразить существенные свойства норм как регулятора общественных отношений и на этой основе выявить их специфические черты, особенности их действия, что способствовало бы решению вопросов как теории, так и практики, т.е. реализации правовых норм.

В структурном отношении нормы дифференцируются по гипотезе (определенной, относительно определенной, альтернативной), диспозиции (простой, описательной, ссылочной, бланкетной, а также императивной, диспозитивной, дефинитивной), санкции (абсолютно-определенной, альтернативной, относительно-определенной, а также правовосстановительной, правонаделительной, правоохранительной, карательной). Существуют и другие критерии классификации.

Что касается норм избирательного права то следует отметить, что они могут иметь различную отраслевую природу. Как отмечалось в литературе, они образуют комплексную подотрасль российского права, объединяющую государственно-правовые, административно-правовые, финансово-право вые. уголовно-правовые нормы и нормы иных отраслей права, и отличаются специфическим статусом в системе права, для которого характерен дуализм юридической природы.

Таким образом, нормы избирательного права закрепляются не только в Конституции Российской Федерации и актах избирательного законодательства. Нормы, регулирующие те или иные отношения, возникающие в ходе избирательного процесса, имеются также в ТК РФ, ГК РФ, КоАП РФ, УК РФ, ГПК РФ, НК РФ, в ряде федеральных законов иной отраслевой принадлежности, например: «О средствах массовой информации», «Об информации, информатизации и защите информации», «О рекламе», «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», «О прокуратуре Российской Федерации», «О Следственном комитете Российской Федерации», «О полиции» и др.

Объединяющим началом норм избирательного права является их специализация в рамках правового регулирования выборов, требующая интеграции различных по характеру отраслевых юридических норм в обеспечении надлежащих условий для реализации конституционных избирательных прав граждан.

Следует отметить, что нормам избирательного права присущи общие для всех норм российского законодательства черты. С другой стороны, являясь подотраслью конституционного права, избирательное право состоит из норм, которые характеризуются чертами, присущими именно отрасли конституционного права, и не имеют каких-то особых черт, выводящих их за пределы конституционно-отраслевого пространства. Но в рамках подотраслсвого правового пространства нормы избирательного права имеют и характерные черты, отличающие их от других подотраслей и правовых институтов конституционного права.

Общими чертами норм избирательного права выступают нормативность, обобщенность. общеобязательность. Они выражают государственное повеление, общеобязательность предписания, санкционированность государственной властью. Издание их осуществляется нормотворческими органами, в них закрепляются правила общего порядка, они проходят процесс формализации, официальной публикации, охрана их происходит компетентными органами, принудительной силой государства. Они регулируют не единичные отношения, а видовые. Как уже отмечалось, они не только соотносятся с нормами международного права, но в своей основе воплощают в себе принципы международных избирательных стандартов.

Особенности норм избирательного права обусловливаются теми же факторами, которые характеризуют и особенности норм конституционного права. Это относится прежде всего к структуре правовых норм. Они в значительной части характеризуются отсутствием одного или даже двух структурных элементов правовой нормы, состоящей, как известно, из гипотезы, диспозиции и санкции.

Например, п. 4 ст. 52 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливается, что «редакции негосударственных периодических печатных изданий, выполнившие условия пункта 6 статьи 50 настоящего Федерального закона, вправе отказать в представлении печатной площади для проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума».

Как видим, здесь норма состоит из двух элементов — гипотезы и диспозиции, т.е. отсутствует санкция. А в соответствии со ст. 7 этого же Закона голосование на выборах и референдуме является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина. Как видим, здесь налицо отсутствие и гипотезы и санкции. Таких норм в избирательном праве достаточно много. Но в избирательном законодательстве имеется немалое количество норм, которые не устанавливают четких прав и обязанностей субъектов избирательных правоотношений. Например, п. 1 ст. 20 указанного Закона устанавливается структура избирательных комиссий.

О.Е. Кутафин пишет: «В Российской Федерации действуют следующие избирательные комиссии, комиссии референдума:

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации:
избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;
избирательные комиссии муниципальных образований;
окружные избирательные комиссии;
территориальные (районные, городские и другие) комиссии;
участковые комиссии».

С точки зрения критериев трехэлементной структуры правовой нормы мы не сможем здесь выделить ни одного, что вызывает сомнение в наличии самой нормы, несмотря на то что она устанавливает очень важный институт избирательной системы, или «строго определенный вариант поведения соответствующих органов».

Еще больший спектр отношений в избирательном праве регулируется дефинитивными нормами. Только ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепляет 66 норм-дефиниций, определяющих основные понятия. Правда, к закреплению основных понятий в дефинитивных нормах нормативных правовых актов отношение неоднозначное.

Еще в начале XX в. Г.Ф. Шершеневич предупреждал, что формулировать определения и дефиниции — это дело не законодателя, а ученых, исследователей. Не случайно и в современной литературе наблюдается двойственная характеристика этого явления. С одной стороны, достаточно широкое представление дефинитивных норм в обшей массе норм избирательного права вроде бы и облегчает уяснение сути и значения основных категорий, используемых в избирательном праве. Но с другой стороны, дефиниции, содержащиеся в избирательных нормах, страдают противоречивостью и недосказанностью, вследствие чего способны вызвать серьезные издержки при их применении. Кроме того, некоторые дефиниции настолько упрощают понятия, что поневоле напрашивается вопрос, кому они адресуются?

Например, что может дать такое определение понятия «избиратель»: гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом (п. 18 ст. 2 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав»). Кроме упрощенного определения, оно еще и ошибочное, поскольку в соответствии с п. 10 ст. 4 того же Закона право избирать, т.е. обладать активным избирательным правом, делегируется не только российским гражданам, но и иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории соответствующего муниципального образования.

Поэтому совершенно правы Ю.Л. Дмитриев и В.Б. Исраелян, не только отмечая большой регулятивный потенциал дефинитивных норм избирательного права, оказывающий воздействие на применение целых комплексов избирательно-правовых норм, но и призывая законодателя с максимальной тщательностью и скрупулезностью подходить к их конструированию и закреплению, не порождать условий для неадекватного отражения в них объективных политико-правовых явлений, оказывающих существенное влияние на организацию и проведение выборов. Стоит отметить и то, что в дефинитивных нормах мы также не находим проявлений классической трехчленной структуры.

Для большинства же норм избирательного права характерны только наличие диспозиции и отсутствие санкции. Но санкции все же присутствуют в нормах избирательного права и по сравнению с другими подотраслями и правовыми институтами конституционного права представлены даже более значительно. Если взять историческую электоральную практику, то мы сможем констатировать, что санкции законодателя по отношению к лицам, нарушающим «выбор», получили значительное развитие в XIX в.

Мы наблюдали закрепление специальных составов преступления за нарушение выборных производств в ст. 1425, 1434, 1434, 1440, 1441 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., в ст. 39 и 39 Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Но это были нормы уголовного права.

С начала XX в. нормы, предусматривающие санкции, вводились уже в избирательное законодательство, например в Положение о выборах в Учредительное собрание (ст. 96— 113), нормы, предусматривающие дополнительную ответственность, а также подсудность, устанавливались ст. 114—118, правда квалификация составов преступлений проводилась с учетом Общей части Уголовного уложения.

В советское время законодатель окончательно определился с установлением оснований ответственности в одних нормативных правовых актах и конкретных мер ответственности за соответствующие нарушения — в других.

Например, в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав» ответственность за нарушения предусмотрена п. 6 ст. 21, п. 1,8, 18 ст. 29, п. 1 ст. 46, п. 6 ст. 52, п. 8 ст. 56, п. 6 ст. 57, п. 13 ст. 63, п. 12 ст. 64, п. 29 ст. 68, п. 10 ст. 70, ст. 79 и др. Так, согласно п. 23 ст. 38 избирательная комиссия может отказать в регистрации кандидата или списка кандидатов и самостоятельно рассмотреть вопрос об аннулировании регистрации кандидата, списка кандидатов (п. 2—4 ст. 76).

В соответствии с п. 1 ст. 76 это может сделать вышестоящая комиссия в случае нарушения п. 19 ст. 38. При основаниях, указанных, например, в ст. 91 Закона о выборах депутатов Госдумы, избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата в депутаты, может отменить регистрацию соответствующего кандидата или федерального списка. Это своего рола самая строгая мера наказания, которая содержится в избирательном законодательстве и может быть применена в отношении субъекта избирательного процесса зарегистрированного в качестве кандидата (списка кандидатов).

Указание на уголовную, административную либо иную ответственность предусматривают нормы и других избирательных законов, например: «О выборах Президента Российской Федерации» (ст. 86), «О выборах депутатов Государственной Думы» (ст. 93). «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»» (ст. 24). Есть они и в Избирательном кодексе города Москвы (ст. 90). Значительное место вопросам ответственности уделено в Федеральном законе «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» от 21 июля 2005 г. № 93-Ф3 и последующих законах, принятых в 2007 г.

Таким образом, можно констатировать, что принадлежность той или иной нормы к правовой определяется не ее структурой, а тем, что она установлена государством и ее исполнение обеспечивается необходимыми мерами воздействия, включая меры государственного принуждения. Это относится и к нормам избирательного права которые дают общие, типичные варианты поведения, общеобязательные, формально определенные, установленные и санкционированные государством, закрепленные в официальном нормативном правовом акте, принятом в установленном порядке уполномоченным на то органом. Реализация их обеспечивается как принудительными государственными мерами, так и уровнем электорально-правовой культуры членов общества, в том числе и субъектов избирательных правоотношений.

Эти нормы независимо от своей структуры и правил поведения различной степени определенности, закрепленных в их содержании, выступают государственными велениями, регулируя важнейшие отношения, связанные с реализацией избирательных прав граждан, их гарантированностью при реализации непосредственного волеизъявления в процессе формирования органов власти, органов местного самоуправления и других отношений, составляющих предмет электорального права.

Специфика норм избирательного права обусловливается содержанием предмета избирательного права, особым кругом их адресатов. Они имеют свой специфический контингент субъектов, которые не могут фигурировать в качестве адресатов норм иных отраслей или институтов российского права (например, кандидаты в депутаты, избирательные объединения, избирательные комиссии и иные участники избирательных отношений), без которых данные отношения просто не могут существовать.