Избирательное право

Понятие «источники избирательного права» и основные разновидности избирательных нормативных актов

Рассматривая источники избирательного права, большинство исследователей акцентируют внимание только на нормативных правовых актах, что в принципе правильно, но недостаточно, а при решении определенных задач избирательного права может значительно сузить источниковедческие основания рассматриваемых явлений или вообще привести к неточным утверждениям и выводам.

Под источникам права понимаются как обстоятельства, вызывающие появление права и его действие, так и формы права, т.е. способы формирования и закрепления правовых норм. Необходимо отметить, что проблема соотношения понятий «источник права» и «форма права» является дискуссионной, а в некоторых случая позиции ученых диаметрально противоположны. Так, А.Ф. Шебанов не относил понятие «форма» к правовой норме, используя его в сочетании только с «формой права», а О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородский считали, что в качестве формы выражения права выступает юридическая норма (внутренняя форма права), которая «сообщает» праву общеобязательность.

Представляется, что последнее замечание носит более объективный и традиционный характер для российской юриспруденции. Тем не менее критики этого положения указывают на то, что правовая норма не может быть формой права, поскольку это само право. Здесь, наверное, мы наблюдаем некоторую переакцентировку, поскольку никто не отрицает, что право образуют систематизированные правовые нормы, но норма не может быть «бестелесной», а всегда функционирует в своеобразной оболочке и независимо от того, писаная она или нет, носит позитивный или естественно-правовой характер, раскрывает содержание прецедента, или правового обычая, или нормативного правового акта. Не случайно исследователи традиционно выделяют внутреннюю и внешнюю формы права.

Общепринято, что источники права — это официальные способы выражения и закрепления норм права, придание общим правилам общеобязательного юридического значения. Вместе с тем источник права необходимо рассматривать в материальном и формальном смыслах.

В материальном смысле это факторы, которые определяют само содержание права, т.е. условия экономической, политической, духовной сферы, воздействующие на процесс формирования содержания права, и в этом смысле право (правовая система) всегда будет иметь «национальный» характер, воплощающий в себе особенности этих сфер жизнедеятельности нашего общества и государства.

В формальном смысле под источником права понимаются юридические формы, посредством которых правовые нормы устанавливаются и получают общеобязательную силу. Как отмечает Г.И. Муромцев, «в странах романо-германского права различают понятие «закон в материальном смысле», т.е. всякую норму, исходящую от государства, независимо от форм ее изложения, и «закон в формальном смысле». В последнем случае речь идет о принятом в особом порядке акте высшего представительного органа государственной власти, обладающем высшей юридической силой».

Нормативная основа избирательного права состоит из различных нормативных правовых актов, правовых обычаев, а если брать мировую практику, то важнейшими источниками являются и прецеденты, т.е. решения судов по конкретному избирательному спору, которые обязательны для судов той же или низшей инстанции при решении аналогичных дел. В этом плане судебная практика выступает важнейшим источником права, даст возможность суду выполнять правотворческие функции не только в случае отсутствия закона — путем толкования закона в процессе выбора соответствующего прецедента и возможности отвергнуть все другие имеющиеся прецеденты в соответствии с особенностями обстоятельств данного конкретного дела. Но в правовой системе России прецеденты не используются в качестве источника права, хотя ряд исследователей считают судебную практику важнейшим источником права.

Основным источником современного избирательного права выступает нормативный правовой акт, изданный управомоченным государственным органом и содержащий правовые нормы, т.е. предписания, рассчитанные на длительное действие и многократное применение, а также предписание об изменении или прекращении (отмене) действия этих норм. О.Е. Кутафин, касаясь данной проблемы, уточняет, что источник права является формой выражения не любых правовых положений, а именно правовой нормы. Это позволяет отграничить источники права от любых форм правовых актов, порождающих, прекращающих, закрепляющих конкретное правоотношение.

Таким образом, в нормативном правовом акте соединяются две функции. Он является, с одной стороны, выражением государственной вали, и в этом случае о нем принято говорить как об источнике права, а, другой — носителем определенной правовой формы, и здесь мы говорим о нормативном правовом акте как о форме права. Некоторые исследователи употребляют понятие «источник права в формальном (юридическом) смысле». Правда, в литературе высказывалась и другая точка зрения: материальные условия жизни определяют не только содержание, но и форму права. В какой-то степени этого нельзя исключать, но юридическую силу нормы может определять только ее форма.

Нельзя подменять «источник права» понятием «форма права», поскольку они органично взаимосвязаны: это парная категория в отношении «содержания», но они имеют самостоятельное предметное выражение и в совокупности характеризуют формально-содержательные факторы правовой нормы, без чего невозможно установить ее значение как источника права

Трудно согласиться и с другой крайностью, когда, не отрицая самого понятия «форма права», некоторые авторы под формой права признают только способ выражения права, а не юридическую силу, придающую норме обязательное значение. Так, М.П. Авдеенкова и Ю.А. Дмитриев предлагают рассматривать юридическую норму как форму выражения права, тогда как понятие «источник права» они относят к нормативному правовому акту, т.е. совокупности юридических норм. Представляется, что это упрошенная конструкция, лишающая юридическую норму ее источникового характера.

М.Н. Марченко определяет форму права как способ (прием, средство) внутренней организации и внешнего выражения права, а точнее, выражения содержащихся в нормах права правил поведения, что совершенно правильно, но, к сожалению, не доводит определение «формы» до придания юридической силы этим «правилам поведения».

Как уже отмечалось, основным источником избирательного права выступает нормативный правовой акт, который появляется в результате нормотворческого процесса самого государства, или непосредственного волеизъявления народа (например. Конституция РФ 1993 г.), или санкционирования государством нормы политической либо общественно-политической организации, например введение нормы о КПСС как руководящей и направляющей силе советского общества в Конституцию СССР 1977 г. (ст. 6).

Таким образом, источниками избирательного права являются нормативные акты, в которых содержатся конституционно-правовые нормы, определяющие порядок проведения выборов. К числу таких источников относятся:

• Конституция РФ, конституции республик в составе Российской Федерации; уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов;
• федеральные конституционные законы;
• федеральные законы, а также законы (в том числе и избирательные кодексы, например города Москвы) субъектов РФ, подробно регламентирующие организацию и порядок выборов в различные органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Значительный срез отношений регулируется указами и распоряжениями Президента РФ.

Важнейшими источниками избирательного права являются международные нормативные правовые акты, закрепляющие международные избирательные стандарты, которые являются обязательными для всей системы выборов в России в рамках предмета избирательного права. В связи с позицией, принятой российским законодателем на доктринальном уровне, нормы федерального избирательного законодательства не должны противоречить установленным международным стандартам, в связи с чем общепринятые принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации не только являются составной частью правовой системы России, но и имеют приоритет, причем в случае противоречия применяются нормы международного договора (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).

Здесь мы имеем факт прямого конституционного предписания. Вместе с тем в научной литературе уже высказывались суждения против непродуманного инкорпорирования норм международного права во внутреннее законодательство России, поскольку, во-первых, сами нормы международных избирательных стандартов не всегда отличаются демократизмом, а во-вторых, только государство в полном объеме распространяет на своих граждан избирательные права и соответствующие международные избирательные стандарты должны быть адаптированы к специфическим российским условиям, так как слепое копирование иностранного опыта — заранее проигрышная стратегия.

В связи с этим необходимо обратить внимание, что в ст. 15 Конституции РФ речь идет о приоритете норм международного права в случае их коллизии с нормами федерального законодательства «иными правилами (установленными международным договором России), чем предусмотренные законом», но не коллизии с нормами самой Конституции РФ.

Отсюда следует, что законодатель «в случае предполагаемой коллизии или противоречия» с нормой не вступившего в силу международного договора Российской Федерации (п. «г» ч. 2 ст. 125) отдаст приоритет не норме международного права, а норме Конституции РФ, что и подтверждается не только смыслом, но и содержанием ч. 6 ст. 125 Конституции РФ, по которой не соответствующие Основному закону международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению.

Поэтому инкорпорированные в национальное законодательство международные избирательные стандарты не противоречат букве и духу Конституции, а наоборот, не только являются важной регулятивной основой проведения выборов в нашей стране, но и гарантируют те общечеловеческие ценности, которые получили закрепление в Конституции РФ и связаны с демократизацией устоев нашего общества, а также легли в основу концептуального развития избирательных отношений в стране.

Широкий спектр источников представлен подзаконными актами. Это акты Правительства РФ, глав администраций и других руководителей исполнительных органов субъектов РФ по вопросам организации и проведения выборов. Некоторые вопросы избирательного права регулируются постановлениями Государственной Думы РФ. Широк перечень нормативных актов, издаваемых Центральной избирательной комиссией: инструкции, постановления, методики, положения, перечни документов, инструктивные письма, разъяснения, программы, концепции, методические рекомендации, заключения и т.д.

Ряд исследователей рассматривают конституционную доктрину в качестве источника права, некоторые уточняют — вторичного (или субсидиарного) источника права, причем следует сказать, что подобный статус доктрины признается как в национальных, так и в международных правовых системах. В свое время, касаясь этой проблемы, Р. Давил (основоположник компоративистики в праве) отмечал, что в романо-германской правовой семье доктрина была основным источником права, однако она не выдержала конкуренции и практически утратила значение как самостоятельный источник права. Исследователи отмечают также, что доктрина и сегодня как самостоятельный источник права все чаше упоминается применительно к ряду стран.

Но сложность заключается в том, что в определенных ситуациях конституционная доктрина может выступать самостоятельным источником права, в других случаях она проявляется посредством иных правовых явлений. Конституционная доктрина не заменяет иных источников права, но дополняет их. Отсюда ее вторичный, субсидиарный характер, поскольку она выполняет вспомогательную роль по отношению к другим источникам, не утрачивая при этом своих регулятивных качеств. Она представляет собой необходимый элемент правовой системы, обеспечивающей системные связи и беспробельность конституции.