Предмет и метод избирательного права
Предмет избирательного права трактуется в учебной литературе неоднозначно, те авторы, которые затрагивают эту проблему, обращают внимание не только на предмет, но и на объект правового регулирования, подчеркивая целесообразность различать их. По мнению С.Л. Князева, Ю.А. Дмитриева, В.Б. Исраеляна, объект правового регулирования выступает обособленным комплексом общественных отношений, нуждающимся в системном правовом обеспечении, и представляется более широким фактическим явлением, нежели предмет, являющийся частью объекта и охватывающий собой то, что должно подвергаться регуляции нормами права.
С данной позицией следует согласиться, поскольку понятие объекта включает и общие, и родовые, и видовые, и непосредственные отношения, на которые воздействуют нормы избирательного права. В то же время предмет правового регулирования охватывает определенную часть общественных отношений, всегда конкретную, на которые оказывают регулятивное воздействие нормы избирательного законодательства.
Давая определение предмета правового регулирования, Ю.А Дмитриев и В.Б. Исраелян отмечают, что он представляет собой совокупность общественных отношений, опосредующих осуществление и защиту права граждан (в установленных законом случаях — иностранцев) избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления и процедуру реализации этого права в процессе организации и проведения выборов, в межвыборный период.
Как видим, такое понимание предмета избирательного права является комплексным, включает материальные и процессуальные нормы. Однако из этого определения выпадает указание на выборы высших должностных лиц (Президента РФ, мэров городов, глав муниципальных образований, и восстановленный институт выборов глав администраций, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации). В этом плане пробел частично восполняется В. В. Пылиным, который называет составным элементом понятия «избирательное право» право быть избранным на выборные должности государственной исполнительной власти и местного самоуправления.
Правда, с автором нельзя согласиться в том, что нормами избирательного права регулируются отношения, связанные с правами граждан быть избранными на выборные должности мировых судей, а кроме того, в определении отсутствует указание на выборы высших должностных лиц, в том числе Президента РФ. Эти выборы регулируются нормами, относящимися к судейскому праву. Для понимания особенностей предмета избирательного права необходимо уточнить соотношение понятий «избирательное право» и «электоральное право».
Понятие «избирательное право» не является простым переводом с английского словосочетания «electoral law», поскольку предметом «electoral law» является весь спектр выборных отношений, которые могут иметь место в обществе, начиная от выборов в коммунальные и корпоративные союзы и заканчивая выборами в государственные представительные органы, а также выборами высших должностных лиц различного уровня в органы представительной, исполнительной и судебной власти, причем независимо от форм, принципов, методов, способов и систем, по которым проводятся такие выборы.
Именно на основе такого широкого спектра выборных отношений принято классифицировать современные избирательные системы. Кроме того, понятие «electoral law» зиждется на более высоком уровне культуры электоральных предпочтений, более структурированных, целенаправленных, на основе вековых традиций мировой электоральной культуры. Что касается понятия «избирательное право», то здесь мы наблюдаем менее выраженную электоральную мотивацию различных групп избирателей, менее структурированных по электоральным предпочтениям, с явно выраженным аполитизмом больших масс избирателей, преобладанием случайной факторности выбора и аномальности голосования.
Кроме того, предметом избирательного права является более узкий спектр общественных отношений, связанных только с формированием некоторых представительных органов государственной власти и местного самоуправления.
В этом плане трудно согласиться с С.Л. Князевым, который отмечает, что избирательное право является универсальным регулятором, распространяется на проведение выборов любого вида и уровня и имеет предметом своего специфически юридического воздействия весь спектр избирательных отношений, опосредующих любые избирательные кампании в той мере, в какой это объективно необходимо в интересах обеспечения гражданского доверия выборным политическим институтам, придания легитимного характера механизму их формирования и функционирования. Такая широкая трактовка не только упрощает проблему, но и порождает ошибочные представления о реализации потенциала избирательного права
Хотелось бы обратить внимание на то, что выборы совета директоров в акционерных обществах, а также различные выборные процедуры в коммерческих структурах и государственных учреждениях. например выборы ученого совета в университетах, регулируются нормами не избирательного права, а корпоративными, закрепленными в уставах предприятий и других юридических лиц, или нормами отдельных положениях о выборах, которые не входят в предмет избирательного права. Не регулируется нормами избирательного права и значительный спектр отношений, связанных с политическими выборами и голосованием, допустим, в палатах Федерального Собрания РФ. Они регулируются нормами, закрепленными в регламентах этих учреждений, как и голосование по кандидатурам членов Центральной избирательной комиссии РФ (ЦИК РФ), что остается за пределом избирательного права. Только частично регулируются нормами избирательного права выборы Председателя Центризбиркома РФ.
В связи с этим стоит обратить внимание на категорию «выборное право». Она еще недостаточно разработана в нашей литературе. В соотношении категорий «избирательное право» — «выборное право» некоторые исследователи отдают предпочтение последней, т.е. выборному праву, утверждая, что оно по своему содержанию шире, чем традиционно понимаемое «избирательное право». Так, А.А. Югов отмечает, что «выборное право» имеет предметом своего регулирования не только избрание коллегиальных представительных и монопредставительных (в составе одного лица) выборных органов государственной власти и местного самоуправления, но и формирование избирательных комиссий, выборы постоянно действующих органов общественной самодеятельности, а также создание любых других органов народного представительства путем проведения демократического голосования избирателей.
По мнению С.Д. Князева, правильнее было бы говорить о том, что «выборное право» составляет лишь часть (хотя и основную) современного российского избирательного права.
Представляется, что здесь оба исследователя правы по-своему. Во-первых, категории «выборное право» и «избирательное право» — понятия не совпадающие, хотя и не противостоящие. Во-вторых, если категория «выборное право» приживется в нашей литературе и законодательстве, то она действительно будет охватывать более широкий спектр отношений, связанных с выборами, о чем пишет А.А. Югов. Но прав и С.Л. Князев, указывая, что нормами избирательного права регулируются отношения, которые складываются и за рамками выборов, и в этом плане категория «избирательное право» — более широкая.
Отметим также, что пока категория «выборное право» не является легитимной и в отличие от категории «избирательное право» дефинитивно не закреплена в законодательстве. Она существует только в исследовательской литературе. Потенциально категория «выборное право» может регулятивно воздействовать на более широкий спектр выборных отношений в отличие от избирательного права, которое всегда будет ограничено защитой избирательных прав и регулятивным воздействием на отношения, связанные с выборами, основанными на принципах всеобщего, равного и прямого участия в них граждан при тайном голосовании, а также с формированием представительных органов (должностных лиц) государственной власти и местного самоуправления.
В этом плане потенциал института выборного права гораздо шире, поскольку он связан с формированием любых структур, выражающих потенциал народного представительства, а в перспективе может распространить свое действие на формирование различных органов в корпоративных структурах и приблизиться к спектру отношений, регулируемых электоральным правом, — в смысле функционирования его в рамках мировой электоральной культуры. Но для этого придется создавать «свое» выборное законодательство, что вряд ли реально в условиях современной России, да и в перспективе — во всяком случае, недалекой.
К тому же создание такого выборного законодательства на основе предмета и метода правового регулирования приведет к значительному дублированию норм избирательного законодательства и к предметной путанице понятий «выборное право» — «избирательное право» — «электоральное право». Вот почему следует наиболее оптимально насыщать и развивать предмет избирательного права, рассматривая его в узком и широком смысле, включая в него отношения, связанные с проведением референдума, институтом отзыва депутатов и должностных лиц, включением новых электоральных отношений, о чем речь пойдет далее.
Следует отметить, что в предмете избирательного права значительно заужен спектр отношений, связанный с выборами представительных органов власти и высших должностных лиц различных уровней государственного управления и самоуправления. Причем на сегодняшний день приоритетной является тенденция дальнейшего сужения этого спектра выборных отношений.
Так, в 1993 г. на федеральном уровне нормами избирательного права регулировались выборы депутатов Государственной Думы, депутатов Совета Федерации, Президента РФ, на уровне субъектов Федерации — членов законодательных собраний, глав администраций субъектов Российской Федерации, а на уровне местного самоуправления — членов (депутатов, советников) представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, руководителей районных управ.
В настоящее время ситуация выглядит иначе. Из предмета избирательного права выведены отношения, связанные: на федеральном уровне — с формированием Совета Федерации; на уровне субъектов РФ с формированием губернаторского корпуса с 2005 по 2012 г., сейчас мы вновь вернулись к выборам высших должностных лиц субъектов РФ, правда, под сильным контролем президентских структур и различными фильтрами для кандидатов; на уровне местного самоуправления — с формированием корпуса руководителей районных управ (это касается в основном Москвы), частично глав муниципальных образований. В перспективе не исключаются отказ от выборов мэров административных центров субъектов РФ и введение института их назначения главами администраций субъектов РФ, такие предложения периодически поступали в 2005—2011 гг., сейчас в связи с введением вновь «губернаторских» выборов данный вопрос снят с повестки дня.
Начиная с декабря 1995 г. мы видим постоянное сужение спектра общественных отношений, регулируемых нормами избирательного права. Особенно ярко эта тенденция проявилась с декабря 2004 г. и продолжает усиливаться в наши дни. Значительные ограничения введены и законами 2006 г. и федеральными законами, принятыми в 2007 г., которые затронули отношения, связанные с реализацией активных и пассивных избирательных прав граждан России. Вместе с тем стоит отметить, что большой массив норм избирательного права остается незадейственным, превращаясь в так называемые «мертвые нормы», которые не один год все еще не востребованы электоральной практикой.
Таким образом, налицо тенденция значительного сокращения общественных отношений, регулируемых нормами избирательного права.
Впрочем, по насыщенности предмета избирательного права в литературе нет однозначных мнений, даже по этому суженному спектру выборных отношений. Как уже отмечалось, действующее избирательное законодательство не содержит исчерпывающего перечня видов выборов в Российской Федерации и тем самым оставляет открытым вопрос о возможных масштабах использования данного демократического института, что не может не вызвать определенное затруднение в определении предмета избирательного права и его насыщенности, порождает противоречивые подходы и оценки исследователей.
Многие авторы подчеркивают, что выборы представляют социальную ценность, выступают способом демократической самоорганизации гражданского общества, реальным механизмом воспроизводства представительных органов власти и коррекции политической системы страны. Следующей важнейшей составной частью регулирования нормами избирательного права являются избирательные права граждан, их реализация и защита. И в этом плане, как отмечает С.Л. Князев, предмет избирательного права целесообразно характеризовать сквозь призму электоральных отношений, складывающихся как на межличностном уровне, так и на уровне социализации выборных институтов государственной и муниципальной власти.
В настоящий момент принято считать, что предметом электорального права являются не только те отношения, которые опосредуют организацию и проведение выборов, но и те, которые возникают в межвыборный период, т.е. вне временных интервалов избирательного процесса. С этим вполне можно согласиться, особенно с введением Конституции Российской Федерации 1993 г., когда на ее основе стала формироваться система избирательных комиссий, функционирование которых носит постоянный характер вне зависимости от циклов избирательных процессов и избирательных кампаний в целом.
Отношения, складывающиеся в межвыборный период, имеют «вспомогательный характер в инфраструктуре социальных институтов, замыкающих на механизм их осуществления», что, однако, не даст оснований недооценивать их значение.
Не однозначны позиции исследователей по вопросу о включении в предмет избирательного права общественных отношений, связанных с проведением референдума, с равноценностью референдума и свободных выборов. С.А. Авакьян считает референдум смежным конституционно-правовым институтом, который отличается от избирательного права по своим целям, но тем не менее отмечает, что по процедурам эти институты сходны, поскольку в каждом случае происходит голосование, сопровождающееся аналогичными мероприятиями по подготовке и проведению голосования. Поэтому, считает автор, возможно объединение норм, посвященных этим самостоятельным конституционно-правовым институтам в одних источниках избирательного права.
С.Д. Князев, не отрицая «сходства процедуры организации и проведения выборов и референдума», считает его «технологическим», не видит в этом «убедительного доказательства в пользу объединения выборов и референдума» в единый по своей природе объект правового регулирования, поскольку выборы и референдум имеют различные основания, цели и юридические последствия, а также различные методы правовой регламентации избирательных прав граждан и их права на участие в референдуме, а также юридические ограничения, которые установлены применительно к избирательным правам и праву на участие в референдуме. Отсюда автор делает вывод: отнесение референдума к числу институтов избирательного права и процесса выглядит неубедительно, не способствует его восприятию в качестве совершенно самостоятельного.
Представляется, что с таким резким противопоставлением согласится нельзя. Избирательное право, по нашему мнению, валяется подотраслью конституционного права, которая состоит из обособленных видовых отношений, сгруппированных в правовые институты и в этом качестве представленных в данной подотрасли. Естественно, каждый институт подотрасли имеет свою предметную сферу, свои основания, цели, юридические последствия, особенности методов правовой регламентации, систему юридических свобод и ограничений, иначе было бы невозможно его отграничить от ряда других родственных институтов, составляющих видовую подотрасль, т.е. части однородной отраслевой сферы отношении, коей является конституционное право.
Не случайно законодатель последовательно — в 1997, 1999 и 2002 гг. — объединяет нормы о выборах и референдуме в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Правда, по мнению С.Л. Князева, это вовсе не означает, что избирательное право под давлением федеральных законодателей поглотило собой нормы, посвященные референдуму. Но во-первых, никто из законодателей и не стремился «поглощать» нормы права, посвященные референдуму, а во-вторых, закон разрабатывался и инициировался самой Центральной избирательной комиссией, которая проделала значительный объем аналитической и изыскательской работы, привлекая ведущих ученых страны.
Нельзя согласиться и с другим заявлением автора, что избирательное право и законодательство о выборах не находятся в отношениях жесткой зависимости и соподчинения, вследствие чего нельзя механически проводить параллели между ними и связывать содержание избирательного права с формой опосредующего его законодательства.
Здесь мы тоже сталкиваемся с искусственной конструкцией, которая существует сама по себе, поскольку механически проводить параллели — не лучший путь для анализа Проблема соотношения права (избирательного права) и законодательства о выборах более сложная, и утверждением, что они «не находятся в отношениях жесткой зависимости и соподчинения», ее не решить, если данные категории вообще могут способствовать ее решению. А вот идея о том, что нельзя связывать содержание избирательного права с формой опосредующего его законодательства (законодательства о выборах), достаточно дискуссионная.
Нельзя же утверждать, что содержание права бестелесно и может существовать без формального своего обрамления. Без него невозможно придать правовому содержанию юридическую силу и осуществлять правовые регламентации. Не случайно в теории права содержание и форма права рассматриваются в органическом единстве. Другой вопрос, насколько законодательство о выборах является опосредующей формой по отношению к избирательному законодательству. На этот счет имеются различные точки зрения, но в любом случае законодательство о выборах выступает не опосредующей формой избирательного права, а его органической частью.
Несколько упрощенно рассматривать проблему соотношения избирательного законодательства и законодательства о референдумах через количество актов на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации, принятых на дифференцированной или объединенной основе.
Так, по утверждению С.Л. Князева, практически во всех субъектах Российской Федерации законодательное регулирование избирательных прав и права на участие в референдуме осуществляется на дифференцированной основе. В то же время, по замечанию С.А. Авакьяна, более десятков субъектов Федерации вместо нескольких избирательных законов по различным видам выборов приняли избирательные кодексы, объединив нормы этих законов по схеме: общие принципы и правила применительно ко всем видам выборов. Более того, отмечает автор, именуя кодекс избирательным, в ряде субъектов в него включили нормы, посвященные всем видам голосований, т.е. не только выборам, но и референдумам, а также отзыву депутатов и выборных должностных лиц в данном субъекте РФ.
Стоит добавить, что в этом плане вряд ли найдется исследователь, который, например, выведет отдельно принятый Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» из состава избирательного законодательства.
Говоря о негативных последствиях, к которым может привести нивелирование отличий между законодательством о выборах и законодательством о референдуме. С.Л. Князев сомневается в обоснованности и целесообразности придания референдуму статуса органической составной части избирательного права. Конечно, вопросы референдума должны быть содержательно отделены от избирательного права, с этим никто не спорит, но в качестве правового института подотрасли избирательного права, наравне с другими правовыми институтами этой подотрасли. А подмена норм одного правового института нормами других правовых институтов всегда чревата плохими последствиями для любой науки.
В данном случае мы руководствуемся не стремлением выделить избирательное право в самостоятельную подотрасль (отрасль) российского права, это от нашего стремления не зависит, а вот определить предмет избирательного права и место в нем института референдумного права можно, и эта сложная, дискуссионная проблема должна решаться на основе совокупного знания, учета различных позиций.
В целом референдумная культура у нас остается на недостаточном уровне развития. По сути, еще не было ни одного референдума на федеральном уровне по ныне действующей Конституции Российской Федерации.
Как отмечалось в литературе, в Российской Федерации «узаконено» отношение к референдуму как к декоративному политическому институту, использование которого отдается на усмотрение органов власти. Референдум по-прежнему воспринимается ими как инструмент «управляемой демократии», а не как конституционная, реально необходимая и доступная форма народовластия.
За всю более чем полуторатысячелетнюю историю российской государственности было проведено только четыре референдума, в том числе: один союзный — в марте 1991 г. и три российских — один в марте 1991 г. и два в 1993 г. (апреле и декабре). Слабо используется эта форма непосредственной демократии и на уровне субъектов Федерации, а также на местном уровне. Правда, в последнее время получают развитие региональные референдумы по объединению субъектов Российской Федерации: в период с 2004 по 2007 г. проведено пять таких референдумов, но, как представляется, их потенциал имеет естественные ограничения и во многом обусловлен целенаправленной концепцией руководства страны на укрупнение субъектов Федерации, а не является результатом инициативы самого народа, задействующего эту форму непосредственной демократии для решения вопросов российской государственности.
К сожалению, и вновь принятый Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 25 июня 2004 г. № 5-ФКЗ не только не простимулировал народную инициативу, а наоборот, ввел жесткие ее ограничения. Как отмечалось в публикациях, новые условия подготовки и проведения референдума беспрецедентно ужесточены, забюрократизированы и не имеют ничего общего с демократией. Провести в соответствии с ними референдум без согласия Президента РФ и высших органов масти нереально. Новый Закон о референдуме точнее было бы назвать «О порядке запрета референдума Российской Федерации».
Не получала интенсивного развития также практика отзыва депутатов и должностных лиц. Этот факт мы не склонны расценивать отрицательно, поскольку само наличие такого института в системе непосредственной демократии некоторые исследователи вопреки отдельным устоявшимся мнениям расценивают как ограничительный фактор нашей демократии. Но в то же время так называемое «отзывное право», по мнению авторов настоящего учебника, является составной частью избирательного права, хотя данный вопрос неоднозначно решается в юридической литературе. Поскольку это касается императивного мандата, специально рассматриваемого нами в отдельной главе, то в ней и будет представлен анализ указанной проблемы.
Определяя предмет избирательного права, следует отметить, что это всегда общественные отношения, связанные с формированием и постоянной ротацией властных структур на основе прямого волеизъявления граждан, опосредующие организацию и порядок проведения выборов в представительные органы государственной власти и местного самоуправления, выборов высших должностных лиц, проведение референдумов. Это отношения, в которых происходят реализация и защита конституционных прав граждан избирать и быть избранными.
Всякое определение предмета избирательного права как и любой научной категории, является уязвимым для исследователей, придерживающихся других научных подходов к проблеме, поэтому авторы не претендуют на универсальность определения.
Содержательные характеристики предмета избирательного права могут развиваться в следующих направлениях, обозначенных в свое время С.Л. Князевым.
Изменение социального масштаба применения законодательства о выборах. Это может произойти за счет появления новых и отказа от существующих выборных органов и должностных лиц как на федеральном, так и на региональном уровне.
Обогащение предмета избирательного права Российской Федерации посредством включения в число юридически значимых участников избирательных отношений новых, неизвестных действующему законодательству субъектов, в том числе и иностранцев. Здесь необходимо сделать пояснение. Дело в том, что Конституция РФ наделяет избирательными правами именно граждан Российской Федерации, а не иностранцев и лиц без гражданства.
Однако Законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме» 2002 г. отдельной категории иностранцев, постоянно проживающих на территории муниципального образования, в котором проводятся выборы, в соответствии с международным договором Российской Федерации предоставляются избирательные права, т.е. они имеют право на участие в выборах (активное избирательное право) в органы местного самоуправления и местном референдуме (п. 3 ст. 17), а в соответствии с п. 10 ст. 4 они наделяются и пассивным избирательным правом — правом быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на тех же условиях, что и граждане России.
Интересно, что наделение иностранцев избирательными правами было характерно уже для первых лет советской власти. Так, иностранцы, получившие «все политические права российских граждан» по первой Конституции РСФСР 1918 г. (ст. 20), хотя и не вступившие в число российских граждан, наделялись активным и пассивным избирательными правами (примеч. 2 к ст. 64), но это относилось к так называемым иностранцам, проживающим на территории Российской Федерации, «принадлежащим к рабочему классу или не пользующемуся чужим трудом крестьянству» (ст. 20).
Данная норма подтверждалась и Инструкцией о выборах 1934 г. (ст. 7). Но этой статьей значительно расширялся субъектный круг иностранцев, которым могли быть предоставлены избирательные права. К ним относились иностранные граждане из категории служащих, специалистов и инженерно-технического персонала Правда, законодатель вводит при этом как квалифицирующий признак лояльности, т.е. если в отношении этих категорий иностранных граждан «имеются достаточные доказательства полной лояльности по отношению к советской власти» (ст. 7 Инструкции).
Но на территории СССР проживали и иностранцы, которые не относились к трудовой категории и соответственно не наделялись активным и пассивным избирательными правами. Некоторые из них занимались предпринимательской деятельностью, в том числе и с использованием наемного труда. Эта категория иностранцев, безусловно, подпадала под основания лишения избирательных прав. Однако в отношении их Инструкцией о выборах в Советы в 1934—1935 г. данные основания не применялись, и иностранцы не вносились в списки лишенных избирательных прав (ст. 10).
Нормы о наделении иностранцев избирательными правами не были включены в Конституцию СССР 1936 г. (глава XI) и Конституцию РСФСР 1937 г. (глава XII), а также в последующие советские конституции. В Положениях о выборах с 1937 г. была введена статья, по которой лица, проживающие на территории СССР и не являющиеся гражданами СССР, а состоящие в гражданстве или подданстве иностранных государств, не имеют права принимать участие в выборах и быть избранными (ст. 9).
Как известно, ныне действующая Конституция РФ не наделяет иностранцев избирательными правами. Однако уже п. 4. ст. 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ появилась новела о включении иностранных граждан, достигших 18 лет, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования, в списки избирателей для участия в выборах в органы местного самоуправления или для участия в местном референдуме. Данная норма сохранилась и в действующем Законе, более того, в нем расширены избирательные права иностранцев до уровня пассивных избирательных прав.
Вместе с тем остается неразрешенной проблема их соответствия ч. 2 ст. 32 Конституции РФ, наделяющей избирательными правами только граждан Российской Федерации. В этой ситуации требуется или вносить изменения в ст. 32 Конституции РФ, или дезавуировать соответствующие нормы в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан» и других нормативных актах.
Включение в предмет избирательного права формирование новых представительных институтов власти. Это могут быть, например, формирование Конституционного Собрания, возвращение к формированию Совета Федерации Федерального Собрания РФ на выборной основе, путем всеобщего непосредственного голосования, а также уже состоявшемуся возвращению модели выборности глав администрации субъектов Российской Федерации.
Введение в предмет избирательного права межгосударственных отношений по формированию некоторых представительных органов. В данном случае речь может быть о Союзном государстве Российской Федерации и Республики Беларусь или Евразийского Сообщества при большем развитии его интеграционных начал. Правда, при этом необходимо отметить, что предметом национального права не могут быть межгосударственные отношения. Другое дело, что национальное законодательство во исполнение международных обязательств Российской Федерации может регулировать порядок избрания гражданами России лиц, которые будут представлять Россию в межгосударственных органах международных органов или союзов.
Расширение спектра избирательных отношений на уровне местного самоуправления. Это возможно, поскольку сегодня муниципальное избирательное право повсеместно работает только на формирование представительных органов власти местного самоуправления и в какой-то степени на избрание глав муниципальных образований, хотя некоторые авторы уже высказывались за расширение спектра выборных отношений на уровне местного самоуправления, за избрание не только представительных органов местного самоуправления и главы муниципального образования, но и должностных лиц, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, в том числе в отдельных сферах.
С другой стороны, общественные отношения, связанные с выборными процедурами, например сельских старост (администраций) на сельских сходах, собраниях, сегодня было бы преждевременно вводить в предмет избирательного права, поскольку это совершенно иные выборы. Они не связанны с реализацией всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и обеспечении установленных законом гарантий избирательных прав граждан. В целом это правильно, если исходить из современных принципов определения предмета избирательного права. В перспективе же расширение спектра избирательных правоотношений можно не ограничивать только принципами всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, но для этого надо поменять подходы законодателя к природе избирательного права и, естественно, вносить коррективы в предмет и методы правового регулирования.
Совершенствование института юридической ответственности за нарушение избирательных прав и установленного порядка выборов. Это может стать значительным резервом для развития избирательного права. Как отмечал В.В. Игнатенко, достигать этого можно как за счет внутренних резервов избирательного права, так и путем совершенствования уголовного и административно-деликтного законодательства, более качественного сопряжения институтов уголовной и административной ответственности с охраняемыми ими электоральными отношениями.
Необходимо отметить, что традиционно объектом исследования была уголовная и административная ответственность за нарушение избирательных прав и установленного порядка выборов. Вместе с тем, уточняя видовые характеристики юридической ответственности, мы отмечаем необходимость расширения ее видового спектра до конституционной, дисциплинарной, имущественной, процессуальной и международной ответственности за нарушение избирательных прав. Например, в последние 10—15 лет активно разрабатываются проблемы конституционной ответственности, но уже сейчас следует ставить вопросы и о других вилах ответственности.
Исследователи обращают внимание на то, что избирательное право выступает «зоной тяготения» для различных по своей природе, по методам и механизму их юридической регламентации отношений. Они притягивают к себе вопросы, находящиеся в пограничных плоскостях правового регулирования, например о защите электоральных прав и свобод граждан и ответственности за их нарушение. Как отмечал в связи с этим С.Д. Князев, рассматриваемая группа общественных отношений находится в своеобразном «двойном подчинении» избирательному праву как комплексному юридическому образованию и базовым правовым отраслям, поэтому данное обстоятельство не дает оснований говорить об изъятии соответствующих отношений из области регулирования их «базовыми правовыми отраслями» и усложняет юридический механизм их корреляции и интеграции.
Замечание действительно важное, характеризующее юридическую природу данных отношений. В истории российской государственности и права мы можем наблюдать различные подходы, когда, например, нормы, устанавливающие уголовную и административную ответственность и соответствующие составы правонарушений, вводились в избирательные акты или в этих актах давались основания ответственности, а санкции за них предусматривались в соответствующих нормах базовых отраслей права.
В специальной литературе отмечается, что изменение предмета современного российского избирательного права своей первоосновой может иметь естественное развитие опосредующих электоральные институты социальных связей, опирающиеся на постепенно формируемые традиции и привычки поведения на выборах, а не только и не столько на юридико-техническое совершенствование конструкций правового регулирования избирательных отношений. К сожалению, с 2001 г. мы наблюдаем радикальные изменения, которые законодатель постоянно вносит в избирательную систему, менее всего ориентируясь на ее естественно-правовые основы, традиции, обычаи, а также на ментальность российских граждан. Остается открытым вопрос о том. насколько такие «революционные скачки» будут способствовать совершенствованию российской государственности.