Порядок принятия и юридическая сила решений международных организаций
Решения международных организаций принимаются их органами. Решение международной организации можно определить как волеизъявление государств-членов в компетентном органе в соответствии с правилами процедуры и положениями устава данной организации. Процесс формирования решений зависит от многих факторов: положений учредительного акта, правил процедуры, состава органа, расстановки политических сил внутри него. Он начинается с проявления инициативы, исходящей от государства, от группы государств, от органов или должностных лиц международной организации. Как правило, инициатор предлагает изучение определенной проблемы. Но в ряде случаев он может внести на обсуждение и проект будущего решения. Свои проекты решений могут вносить и другие государства, а также группы государств.
Решения — важный инструмент приведения в действие всей внутренней жизни международных организаций. Объектом их могут быть утверждение перспективных планов, ежегодных планов и бюджетов, отчетов об их исполнении, утверждение структуры, численности штатов организации, назначение директора и его заместителей, создание контрольного органа и определение порядка его работы.
Какова юридическая природа этих правил и как оценивать сами решения международных организаций? Для ответа на поставленные вопросы обратимся к общей теории права.
Правила поведения приобретают характер юридических норм, если они: 1) выражают государственное веление; 2) имеют общий характер, т.е. рассчитаны на неопределенное число однотипных случаев, и обращены ко всем и каждому в условиях предусмотренной ситуации.
Правила поведения, создаваемые решениями международных организаций, являются прежде всего соответствующим волеизъявлением каждой такой организации, которое находится в прямой связи с волей государств-членов.
Эта связь осуществляется не только через учредительные акты, но и через действующий в международных организациях механизм нормотворчества. Постановления руководящего органа по узловым вопросам, от которых зависят существование и основные направления деятельности организации в соответствии с целями ее создания, принимаются на основе принципа единогласия. Постановления руководящего органа по другим вопросам, входящим в его компетенцию, должны приниматься с согласия заинтересованных стран — членов организации. Постановления не распространяются на страны, заявившие о своей незаинтересованности.
Во-первых, шля международных организаций автономна лишь постольку, поскольку она направлена на исполнение воли государств-членов в строго предписанных рамках. Воля организации (ее направление, содержание) не может быть иной, чем та, которая определяется волей государств-членов при ее создании и воплощается в учредительном акте.
Во-вторых, процесс принятия постановлений в международных организациях включает непосредственные волеизъявления государств. Каждый представитель государства в международных организаций выражает: 1) отношение своей страны к обсуждаемому вопросу (заинтересованность или незаинтересованность); 2) согласие или несогласие его страны на принятие того или иного решения.
Волеизъявление государств влечет юридические последствия. Постановление в международных организациях может быть принято только с согласия всех заинтересованных стран (когда рассматриваемый вопрос не требует единогласия всех присутствующих на заседании). Если страна, заявившая о своей заинтересованности в данном вопросе, возражает против постановления, оно не может быть принято. Если же какая-либо из стран-участниц не заинтересована в этом вопросе, то правовое последствие ее заявления о незаинтересованности состоит в том, что соответствующее постановление (решение или рекомендация) на нее не распространяется.
Способность решений международных организаций создавать юридические нормы позволяет квалифицировать эти решения как односторонние нормативные акты международных организаций, устанавливающие общеобязательные правила поведения, имеющие более или менее общий характер.
Таким образом, нормативность решений международных организаций определяется следующими признаками: 1) волеизъявления организаций непосредственно связаны с волеизъявлением государств через механизм нормотворчества международных организаций: 2) решения способны создавать правила поведения общего характера.
Юридические нормы, устанавливаемые решениями международных организаций, имеют особенности. Они в основном регулируют отношения не между субъектами международного права, а между структурными единицами одного и того же субъекта международного права или даже отношения между организацией и ее персоналом, т.е. физическими лицами. Такие нормы принято считать внутриорганизационными (внутреннее право международных организаций).
Внутриорганизационные нормы международных организаций имеют ряд признаков: 1) они основываются на положениях учредительных актов; 2) они создаются как результат деятельности соответствующих органов международной организации; 3) предмет их регулирования составляют вопросы, относящиеся главным образом к внутренней деятельности международной организации.
Указанные нормы в совокупности с нормами, регулирующими статус международных организаций и их отношения с государствами и другими международными организациями (внешнее право международных организаций), образуют объективное право международных организаций. Оно обеспечивается как авторитетом этих организаций, так и волей государств, заинтересованных в достижении поставленных перед организацией целей.
Важным этапом формирования решения является внесение проблемы в повестку дня органа, принимающего решение. В Генеральной Ассамблее ООН предварительная повестка дня составляется за 60 дней до открытия очередной сессии, дополнительные пункты вносятся за 30 дней, новые срочные пункты - менее чем за 30 дней или во время очередной сессии. Генеральный комитет, руководящий работой сессии, рассматривает предварительную повестку дня вместе с дополнительными пунктами и по каждому пункту дает рекомендацию о включении в повестку дня, либо отклонении, либо переносе на последующие сессии. Затем Генеральная Ассамблея принимает повестку дня. В специализированных учреждениях ООН обычно исполнительные органы подготавливают повестку дня пленарных органов.
После внесения вопроса в повестку дня он либо обсуждается непосредственно в самом органе, либо передается на рассмотрение специально создаваемых комиссий или комитетов. После этого вопрос снова представляется на рассмотрение полномочного органа. Например, по правилу 65 Правил процедуры Генеральной Ассамблеи ООН она, если только не решит иначе, не принимает окончательного решения ни по одному вопросу, стоящему на повестке дня, до тех пор, пока не получит по нему доклад соответствующего комитета.
В большинстве международных организаций решения, прежде чем они выносятся на обсуждение пленарного органа, передаются на рассмотрение вспомогательных органов, где по существу и вырабатывается проект решения, выявляются его сторонники и противники. Поэтому работе вспомогательных органов уделяется большое внимание.
Важное место в процессе формирования решений международных организаций занимает этап обсуждения. Будь то в главных или во вспомогательных органах, это обсуждение имеет непосредственное политическое значение и конкретный юридический результат: будет ли поставлен на голосование проект решения или резолюции.
Решающим этапом принятия решения является голосование. В подавляющем большинстве органов международных организаций каждая делегация имеет один голос. Лишь в органах со взвешенной системой принятия решений число голосов, предоставляемых государствам, разнится в зависимости от принятых в организации критериев. Например, в финансовых организациях системы ООН каждое государство имеет количество голосов, пропорциональное его взносу.
В правилах процедуры каждого органа устанавливается кворум, необходимый для принятия решений и составляющий чаще всего простое большинство членов органа.
Решения могут приниматься единогласно, простым или квалифицированным большинством. В XIX в. решения в международных организациях в большинстве случаев принимались на основе принципа абсолютного единогласия. Однако практика показала неудобство такого метода принятия решений, так как даже одно государство могло сорвать всю работу органа. Поэтому постепенно международные организации перешли к относительному единогласию — простому и квалифицированному большинству.
Принцип относительного единогласия требует положительного голосования членов органа без учета отсутствующих или воздержавшихся от голосования членов. Такова была, например, практика голосования в Совете и Ассамблее Лиги Наций.
Простое и квалифицированное большинство может быть абсолютным и относительным. Абсолютное большинство требует учета всего количества членов органа, относительное большинство - только присутствующих и голосующих «за» или «против».
В некоторых случаях решения в органах международной организации могут приниматься без голосования — путем аккламации или без возражений. Такие методы принятия решений применяются чаще всего в отношении процедурных вопросов.
В практике деятельности международных организаций все большее распространение получает процедура принятия решений на основе консенсуса. Для консенсуса характерен путь согласования позиций государств — членов органа на основе учета мнений и интересов всех и при общем согласии. Согласованный текст решения объявляется председателем органа без проведения голосования и при отсутствии возражений против принятия решения в целом.
Рекомендации — другой вид актов, принимаемых международными организациями посредством постановлений. Рекомендация (так же как и решение) является актом односторонним, потому что выражает волю данного органа международной организации как такового. Именно воля международной организации придает их решениям юридическую силу.
Отличие рекомендаций от решений состоит в том, что: 1) областью их применения является научно-техническое сотрудничество государств (а не организационные и процедурные вопросы международных организаций); 2) они вступают в силу после одобрения компетентными органами (решения же приобретают силу, как правило, непосредственно после подписания протокола представителями государств, участвующих в их принятии).
Рекомендации, как и решения, принимаются на основе согласия заинтересованных сторон, а также принципа суверенного равенства государств и строжайшего соблюдения их внутренней компетенции, уважения их национального законодательства при принятии и осуществлении международных юридических актов. Это обстоятельство обусловливает сходство юридической природы рекомендаций и решений.
Говоря о нормативности рекомендаций международных организаций, мы имеем в виду объективную способность этих актов создавать юридические нормы, т.е. наличие у них основного правового свойства, которым страны-учредители наделили данную форму регулирования межгосударственных отношений. Тот факт, что рекомендации приобретают юридическую силу не сразу, а после одобрения компетентными органами государств, здесь не имеет значения. Не меняет существа дела и рекомендательный, в прямом смысле этого слова, характер части рекомендаций.
Таким образом, возникая на основе согласия заинтересованных стран, решения и рекомендации международных организаций сохраняют качество односторонних актов организаций. Консенсус служит своего рода условием, без которого не может быть сформирована воля организации.