Понятие, история возникновения, признаки и виды международных организаций
Международные организации — сравнительно «молодой» субъект международных отношений. Очень немногие из них отметили столетние юбилеи.
Парадоксальность ситуации состоит в том, что «знание» о международных организациях появилось задолго до их внедрения в международные отношения.
Мечты о такой форме организации человеческого общества можно обнаружить в трудах многих ученых и политиков прошлого. За пятьсот лет (1300-1800) было составлено до 30 проектов международных организаций, направленных на обеспечение международной безопасности, а в начале XX в. появилось более 80 таких проектов.
Международные организации как элитарный идеал наиболее разумной и справедливой организации социальной жизни рассматривались многими выдающимися философами. Анри Сен-Симон мечтал о создании Европейского парламента, способного предотвратить войны на континенте; Иеримея Бентам предполагал, что создание Международного Суда может стать универсальным средством разрешения конфликтных межгосударственных ситуаций; Иммануил Кант предлагал создать мировое правительство в виде «лиги мира для свободных государств».
В середине XIX в. появились первые международные межправительственные организации. Появление этих организаций было вызвано двумя взаимоисключающими причинами. Во-первых, образованием в результате буржуазно-демократических революций суверенных государств, стремящихся к национальной независимости, и, во-вторых, успехами научно-технической революции, породившими тенденцию к взаимозависимости и взаимосвязанности государств.
Научно-технический прогресс привел к тому, что интеграционные процессы проникли в экономику всех развитых стран Европы и вызвали всестороннюю связь и взаимозависимость наций друг от друга. Необходимость примирения этих двух противоположных тенденций - желания развиваться в рамках суверенного государства и невозможности делать это без широкого сотрудничества с другими независимыми государствами — и привела к появлению такой формы межгосударственных взаимосвязей, как международные межправительственные организации. Последние в свою очередь эволюционировали к дистанцированию от национальных государств, к оформлению статуса самостоятельных субъектов международного права. Вопрос о возникновении первой международной организации до сих пор остается спорным. Чаще всего называют в качестве таковой Центральную комиссию судоходства по Рейну, возникшую в 1815 г. Кроме европейских и американских комиссий по международным рекам, характеризующихся строго специальной компетенцией, в XIX в. создавались так называемые квазиколониальные организации (например, Западный Ириан), просуществовавшие очень недолго, и административные союзы.
Возникновение международных организаций в XIX в. явилось отражением и следствием объективной тенденции к интернационализации многих сторон жизни общества. Начиная с создания в 1815 г. Центральной комиссии навигации по Рейну международные организации наделяются собственной компетенцией и полномочиями. Новым этапом в их развитии явилось учреждение первых международных универсальных организаций - Всемирного телеграфного союза (1865 г.) и Всемирного почтового союза (1874 г.), которые имели постоянную структуру.
Именно административные союзы и оказались наиболее подходящей формой развития межправительственных организаций.
Первая мировая война задержала развитие международных организаций и привела к роспуску многих из них. В то же время осознание губительности мировых войн для развития человеческой цивилизации стимулировало появление проектов создания международных организаций политической ориентации в целях предотвращения войн.
Один из таких проектов лег в основу Лиги Наций (1919), таки не ставшей эффективным инструментом политического международного сотрудничества во имя сохранения мира и поддержания безопасности государств. С позиций сегодняшнего дня неудачи Лиги Наций объясняются причинами двойственного характера. Во-первых, общеполитическая обстановка 1919-1939 гг. не содействовала позитивным акциям новой международной политической структуры: преобладающей в развитии мирового сообщества была не интеграционная, а центробежная тенденция. Происходило усиление националистического статуса государств-членов, стремящихся к изоляции или доминирующему положению в мире.
Во-вторых, организационно-правовой, юридический механизм Лиги Наций был крайне несовершенен и не позволял эффективно разрешать конфликтные ситуации между государствами-членами, вести поиск мирных путей развития межгосударственных отношений. В целом за время от Первой до Второй мировой войны разработка проблем организации международного мира и безопасности осуществлялась крайне медленными темпами.
Вторая мировая война в силу ее масштаба дала мощный толчок правительственной и общественной инициативе во многих государствах по разработке проблем послевоенной организации мира и безопасности.
На правительственном уровне вопрос о создании организации международной безопасности возник по сути дела с первых дней войны. Можно даже сказать, что параллельно с военными усилиями, направленными на то, чтобы выиграть войну, три государства — члена антигитлеровской коалиции уделяли немалое внимание и вопросу о том, как строить мир, занимались разработкой принципов и планов будущей глобальной международной организации.
Представляется, что усилия союзников по созданию ООН были обоюдны и равновелики. Отмеченные биполярностью, противостоянием и растущим взаимным непониманием годы холодной войны воспрепятствовали выполнению многими международными организациями надежд, которые возлагались на них как самими государствами, так и общественным мнением. Переломной в этом смысле стала эпоха 1989-1990 гг. Крутые перемены были связаны с падением Берлинской стены и утратой политическими идеологиями их прежней власти, что явилось причиной поворота в двусторонних и многосторонних отношениях различных стран.
Нормы права международных организаций преимущественно являются договорными нормами, а само право организаций - одной из наиболее кодифицированных отраслей международного права. Источниками этой отрасли являются учредительные документы международных организаций, Венская конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г., Венская конвенция о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г., соглашения о привилегиях и иммунитетах международных организаций и др.
Таким образом, право международных организации образует совокупность норм, регулирующих правовое положение, деятельность организации, взаимодействие с другими субъектами международного права, участие в международных отношениях.
В основе правовой природы международных организаций лежит наличие общих целей и интересов государств-членов. Для правовой природы международной организации существенным является то, что ее цели и принципы, компетенция, структура и т.п. имеют согласованную договорную основу.
Государства, создавая международные организации, наделяют их определенной право- и дееспособностью, признавая за ними способность: иметь права и обязанности; участвовать в создании и применении норм международного права; стоять на страже соблюдения норм международного права. Тем самым государства создают новый субъект международного права, который наряду с ними осуществляет правотворческие, правоприменительные и правоохранительные функции в сфере международного сотрудничества.
Любая международная организация обладает следующими шестью признаками.
1. Создание в соответствии с международным правом. Если международная организация создана неправомерно или ее деятельность противоречит международному праву, то учредительный акт такой организации должен быть признан ничтожным и действие его прекращено в кратчайший срок. Международный договор или любое из его постановлений недействительны, если их исполнение связано с каким-либо действием, являющимся согласно международному праву неправомерным.
2. Учреждение на основе международного договора. Как правило, международные организации создаются на основе международного договора (конвенции, соглашения, трактата, протокола и т.д.). Объектом такого договора является поведение субъектов (сторон договора) и самой международной организации.
Сторонами учредительного акта являются суверенные государства. Однако в последние годы полноправными участниками международных организаций являются также межправительственные организации. Например, Европейский Союз является полноправным членом многих международных рыболовных организаций.
Международные организации могут быть созданы в соответствии с резолюциями других организаций, имеющих более общую компетенцию.
3. Осуществление сотрудничества в конкретных областях деятельности. Международные организации создаются для координации усилий государств в той или иной области.
Международные организации призваны объединять усилия государств в политической (ОБСЕ), военной (НАТО), научно-технической (Европейская организация ядерных исследований), экономической (ЕС), валютно-финансовой (МБРР, МВФ), социальной (МОТ) и во многих других областях. Вместе с тем ряд организаций уполномочен координировать деятельность государств практически во всех областях (ООН, СНГ).
Международные организации становятся посредниками между государствами-членами.
4. Наличие соответствующей организационной структуры. Этот признак является одним из важных признаков наличия международной организации. Он как бы подтверждает постоянный характер организации и тем самым отличает ее от других многочисленных форм международного сотрудничества,
Межправительственные организации имеют штаб-квартиры, членов в лице суверенных государств и необходимую систему главных и вспомогательных органов. Высшим органом является сессия, созываемая один раз в год (иногда один раз в два года). Исполнительными органами являются советы.
Административный аппарат возглавляет исполнительный секретарь (Генеральный директор). Все организации имеют постоянные или временные исполнительные органы с различным правовым статусом и компетенцией.
5. Наличие прав и обязанностей организации. Права и обязанности любой организации в общей форме закреплены в ее учредительном акте, резолюциях высших и исполнительных органов, в соглашениях между организациями. Эти документы закрепляют намерения государств-членов, которые далее должны быть имплементированы соответствующей международной организацией. Государства вправе запретить организации предпринять те или иные действия, и организация не может превысить свои полномочия. Например, ст. 3 (5«С») Устава МАГАТЭ запрещает Агентству при выполнении своих функций, связанных с предоставлением помощи своим членам, руководствоваться политическими, экономическими, военными или иными требованиями, несовместимыми с положениями Устава этой организации.
6. Самостоятельные международные права и обязанности организации. Именно сама организация как субъект международного публичного и частного права вправе избрать наиболее рациональные средства и методы деятельности. В этом случае государства-члены осуществляют контроль за тем, правомерно ли организация использует свою автономную волю.
Для классификации международных организаций могут быть применены различные критерии. По характеру членства они делятся на межгосударственные и неправительственные международные организации. Последние хотя и играют значительную роль на международной арене, не рассматриваются в качестве субъектов международного права, поскольку создаются не государствами, а юридическими и физическими лицами различных государств.
По кругу участников международные межгосударственные организации подразделяются на универсальные, открытые для участия всех государств мира (ООН, ее специализированные учреждения), и региональные, членами которых могут быть государства одного региона (Африканский союз. Организация американских государств).
Межгосударственные организации подразделяются также на организации общей и специальной компетенции. Деятельность организаций общей компетенции затрагивает все сферы отношений между государствами-членами: политическую, экономическую, социальную, культурную и др. (например, ООН, АС, ОАГ).
Организации специальной компетенции ограничиваются сотрудничеством водной специальной области (например, Всемирный почтовый союз, Международная организация труда и др.) и могут подразделяться на политические, экономические, социальные, культурные, научные, религиозные и т.д.
По характеру полномочий можно выделить межгосударственные и наднациональные, или, точнее, надгосударственные, организации. К первой группе относится подавляющее большинство международных организаций, целью которых является организация межгосударственного сотрудничества и решения которых адресуются государствам-членам. Целью надгосударственных организаций является интеграция. Их решения распространяются непосредственно на граждан и юридические лица государств-членов. Некоторые элементы надгосударственности в таком понимании присущи Европейскому Союзу (ЕС).
С точки зрения порядка вступления в них организации подразделяются на открытые (любое государство может стать членом по своему усмотрению) и закрытые (прием в члены производится с согласия первоначальных учредителей).
Сейчас возникла необходимость по-новому организовать совместную жизнь народов. Вопрос о ее принципах и целях уже поставлен. К сожалению, ответы на него часто носят утопический характер. Участились региональные конфликты, связанные с национализмом и стремлением к суверенитету. К ним добавляются религиозные и этнические страсти, социальные различия и культурные противоречия, территориальные притязания и стремление к политической и экономической власти.
Важно создать конструктивную многостороннюю базу международного сотрудничества, установить глобальные и региональные зоны мирного сосуществования, стабилизировать их, сделать контролируемыми и жизнеспособными с использованием обновленных или новых механизмов. Приоритетными направлениями в этой области являются: полное использование потенциала Объединенных Наций (превентивная дипломатия, установление и обеспечение мира), реформа ООН, повышение безопасности и предсказуемости мировых торговых отношений посредством создания многосторонней торговой организации, а также претворение в жизнь разработанных международным сообществом в последние годы концепций.