Правовое положение иностранных граждан

Иностранным гражданином (иностранцем) является лицо, находящееся на территории государства, не являющееся его гражданином и имеющее подтверждение наличия у него гражданства другого государства. В соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», неоднократно дополнявшимся и действующим ныне в редакции Федерального закона от 6 мая 2008 г., «иностранный гражданин — физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства» (ст. 2). Подтверждением наличия улица гражданства служит прежде всего заграничный паспорт.

Вопрос о допуске иностранцев на свою территорию каждое государство решает самостоятельно, оно определяет также условия их пребывания на своей территории. В настоящее время большинство государств допускает въезд иностранцев на свою территорию только с предварительного разрешения. Разрешение на въезд в страну обычно оформляется в виде специальной отметки (визы) на паспорте въезжающего иностранца. По российскому законодательству законно находящийся в России иностранный гражданин — это лицо, имеющее визу, действительные вид на жительство, разрешение на временное пребывание либо иные предусмотренные законом или международным договором России документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание в России.

В полном соответствии с общей практикой государства допускают на свою территорию без виз экипажи гражданских морских судов. Сход их на берег осуществляется по удостоверениям личности при условии, что данное лицо внесено в список экипажа, который заранее, до прибытия судна в порт, вручается пограничным властям.

Российская Федерация имеет безвизовые отношения со многими бывшими республиками СССР на основе Соглашения о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников 1992 г. и в соответствии с двусторонними соглашениями об условиях взаимных поездок граждан. Кроме стран СНГ Россия заключила договоры о безвизовом режиме с Бразилией, Вьетнамом, Египтом, Израилем, Индонезией, Малайзией, Мальдивами, Таиландом, Турцией, Китаем, Черногорией и другими государствами.

В рамках Европейского Союза создано единое визовое пространство (Шенгенская зона), внутри которого могут свободно перемещаться иностранцы. Государства — участники Шенгенских соглашений установили между собой безвизовую зону.

Объем прав и обязанностей иностранных граждан (правовой режим иностранцев) определяется национальным законодательством государства проживания и современным международным правом. В практике государств различают следующие виды правовых режимов иностранцев:

национальный режим - предоставление иностранцам прав, которыми пользуются граждане данного государства. Речь идет об уравнивании иностранцев в правах с гражданами государства пребывания;
специальный режим - предоставление иностранцам особых прав, установленных национальным законодательством или международным договором (например, упрощенный порядок перехода границы населением приграничных зон);
режим наибольшего благоприятствования - предоставление иностранцам - гражданам другого государства таких прав, какими пользуются на территории данного государства граждане любого третьего государства. В связи с режимом наибольшего благоприятствования необходимо отметить, что цель этого режима достигается при помощи принципа недопущения дискриминации.

Международные договоры о правах иностранцев обычно содержат оговорку о том, что предусмотренные в них права иностранцев предоставляются на основе взаимности. Взаимность на практике сводится либо к режиму наибольшего благоприятствования, либо к национальному режиму.

В соответствии с проектами статей по дипломатической защите, подготовленными Комиссией международного права ООН, дипломатическая защита не осуществляется государством гражданства в отношении лица против предыдущего государства гражданства этого лица в связи с вредом, причиненным, когда это лицо было гражданином предыдущего государства гражданства, а не гражданином настоящего государства гражданства. Государство более не имеет права осуществлять дипломатическую защиту в отношении лица, приобретающего гражданство государства, к которому предъявляется требование, после даты официального предъявления «такого требования.

История международных отношений знает еще один вид правового режима иностранцев, который связан с так называемым режимом капитуляции. Данный режим несовместим с требованиями современного международного права, обеспечивающего принципы суверенного равенства государств.

В рамках правовых режимов иностранцев, установленных законодательством Российской Федерации, значимыми являются такие их аспекты, как временное пребывание иностранных граждан, участие в трудовых отношениях, регулирование рынка труда иностранных работников и их миграционный учет. В новой редакции Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» эти вопросы регулируются соответственно ст. 5, 13, 18, 29-32. В указанных статьях закреплены сроки безвизового и визового пребывания иностранцев в России, условия их сокращения и продления, определен орган, принимающий решения по вопросам временного пребывания иностранцев (Федеральная миграционная служба (ФМС) России), установлены права и обязанности иностранных работников, условия их найма на работу, права и обязанности работодателя и заказчика работ, выполняемых иностранцами. Кроме того, Закон в новой редакции устанавливает режим квотирования рынка труда иностранных работников, отнесенный к ведению Правительства РФ, и вводит миграционный учет иностранцев, ставящий целью обеспечение контроля их проживания, временного пребывания в РФ и транзитного передвижения в пределах России.

Современное международное право устанавливает в некоторых случаях различные формы защиты граждан их государством на территории другого государства. Чаще всего функцию защиты собственных граждан осуществляют консульские учреждения государства. Другой формой защиты граждан является дипломатическая защита. Такая форма предполагает заявление протеста, требование восстановить нарушенные права и компенсировать материальный (или иной) ущерб. Согласно проектам статей по дипломатической защите такая защита состоит в призвании государством при помощи дипломатических мер (или других средств мирного урегулирования) к ответственности другою государства за вред, причиненный международно-противоправным деянием этого государства физическому или юридическому лицу, являющемуся гражданином или имеющему национальность первого государства, в целях имплементации такой ответственности. В случае нарушения соответствующим лицом законодательства государства пребывания дипломатическая защита по существу сводится к консульской защите (к выяснению обстоятельств, обеспечению защиты через адвоката и т.д.).

В теории дипломатическая защита рассматривается как институт внутригосударственного и международного права. С точки зрения последнего государство имеет право оказывать такую защиту своему гражданину за границей. В соответствии с проектами статей по дипломатической защите государством, имеющим право осуществлять дипломатическую защиту, является государство гражданства физического лица или национальности юридического лица. Государство гражданства физического лица означает государство, гражданство которого это лицо приобрело в соответствии с правом данного государства в силу рождения, происхождения, натурализации, правопреемства государств или каким-либо иным способом, не являющимся несовместимым с международным правом.

Использование такого права в практике или воздержание от его использования — это дело соответствующего государства. С точки зрения внутригосударственного права подходы могут быть различными. Например, Конституция РФ 1993 г. гарантирует защиту и покровительство гражданам России за ее пределами (ч. 2 ст. 61). Однако в ряде государств данный вопрос передается на усмотрение своих дипломатических и консульских учреждений.

На основании ч. 3 ст. 62 Конституции РФ «иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации». Таким образом, к иностранцам на территории России применяется национальный режим, предусматривающий ограничение иностранцев в некоторых правах, которыми пользуются граждане Российской Федерации. Согласно Федеральному закону «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранные граждане в России не имеют права: избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, участвовать в референдумах РФ и референдумах субъектов РФ; находиться на государственной или муниципальной службе; замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом РФ; быть членом экипажа военного корабля РФ, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации; быть командиром воздушного судна гражданской авиации; быть принятым на работу в областях, деятельность которых связана с обеспечением безопасности России.

Иностранные граждане, как правило, не призываются на военную службу (в государствах, где существует призыв), однако в ряде государств (например, в России, США, Франции) им разрешено поступать на военную службу по контракту. В специально оговоренных случаях иностранные граждане, проходящие военную службу в вооруженных силах иного государства, могут приобретать гражданство последнего в упрощенном порядке.

В международном праве нет специального акта, который всесторонне регулировал бы положение иностранцев. Некоторые аспекты, связанные с правовым положением иностранцев, нашли закрепление в региональном акте — Межамериканской конвенции о статусе иностранцев 1928 г. и в Декларации ООН о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, 1985 г. К ним, в частности, относятся; право государства устанавливать правовой режим иностранцев, учитывая при этом свои международные обязательства, в том числе в сфере прав человека; право иностранца на защиту государства своего гражданства; обязанность государства предоставлять иностранцу свободный доступ в дипломатическое представительство или консульское учреждение государства его гражданства; обязанность иностранцев соблюдать законы государства проживания, а за их нарушение нести ответственность наравне с гражданами данного государства; недопустимость массовых высылок иностранцев, законно находящихся на территории государства.

В 1986 г. Комитет по правам человека (далее - Комитет) подтвердил правило о том, что каждое из прав, установленных в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г., должно быть гарантировано без дискриминации между гражданами и иностранцами (Замечание общего порядка (№ 15)). Лишь в исключительных случаях некоторые права, признаваемые в Пакте, применимы, как на это прямо указывается, либо только к гражданам государства-участника (ст. 25), либо только к иностранцам (ст. 13).

Комитет в целом подтвердил отсутствие в названном Пакте права иностранцев въезжать на территорию государства-участника или проживать на ней. В принципе решение вопроса о том, кого суверенное государство желает допускать на свою территорию, является прерогативой самого государства. Вместе с тем, считает Комитет, в определенных случаях иностранец может пользоваться защитой Пакта в отношении въезда и проживания, например, в случае негуманного обращения с ним вето собственном государстве.

Учитывая взаимосвязь субъективного права на въезд и выезд в контексте международного права, основания отказа государства на выезд своих граждан должны быть конкретны и четко указаны в законе. Согласие на въезд может даваться на условиях, касающихся, например, передвижения, проживания и трудоустройства. Государство может вводить общие условия для иностранца, проезжающего транзитом. Однако если иностранцам разрешено въехать на территорию государства-участника, на них распространяются права, зафиксированные в упомянутом ранее Пакте.

В соответствии со ст. 13 Пакта иностранец, законно находящийся на территории какого-либо из участвующих в Пакте государств, может быть выслан только во исполнение решения, вынесенного в соответствии с законом, и, если императивные соображения государственной безопасности не требуют иного, имеет право на предоставление доводов против своей высылки, на пересмотр своего дела компетентной властью.

В отношении ст. 12 Пакта Комитет в своем Замечании общего порядка (№ 15) подтвердил, что если иностранец законно находится в пределах территории, свобода его передвижения по этой территории и его право покидать данную территорию могут быть ограничены лишь в соответствии со ст. 12 (3) Пакта. Различия в соответствующем режиме иностранцев и граждан (или разных категорий иностранцев) должны аргументироваться в соответствии со ст. 12 (3) Пакта. Поскольку такие ограничения должны, в частности, соответствовать другим правам, признаваемым в Пакте, государство-участник, лишая иностранца свободы передвижения или высылая его в какую-либо третью страну, не может произвольно препятствовать его возвращению в собственную страну.

Комитет считает, что ст. 13 Пакта применима ко всем процедурам, имеющим своей целью обязательный выезд иностранца, независимо оттого, называется ли в национальном законодательстве такое действие «высылкой» или используются другие термины (например, «депортация»). Если аналогичные процедуры влекут за собой арест, то могут также применяться гарантии, предусмотренные Пактом в отношении лишения свободы (ст. 9 и 10). Если арест преследует единственную цель экстрадиции, то могут применяться другие положения национального законодательства или международного права. Как правило, высылаемому иностранцу должно быть разрешено выехать в любую страну, которая согласится принять его.

Следует подчеркнуть, что конкретные права, зафиксированные в ст. 13 Пакта, предусматривают защиту лишь тех иностранцев, которые законно находятся на территории государства-участника. Если вопрос о легитимности въезда иностранца в страну или его пребывания в ней является спорным, то любое решение по этому вопросу, ведущее к его высылке или депортации, должно приниматься в соответствии с положениями ст. 13 Пакта.

Комитет особо выделяет право иностранца на решение его дела в индивидуальном порядке, и поэтому принятие законов или решений о коллективной или массовой высылке противоречило бы положениям ст. 13 Пакта.

Согласно обычной норме международного права государство обязано принять своего гражданина, если другие государства не разрешают ему по каким-либо причинам дальнейшее пребывание на своей территории. Иностранцу должны быть предоставлены все возможности использовать имеющиеся у него средства судебной защиты в целях воспрепятствовать его высылке, с тем чтобы во всех случаях такое право имело действенный характер. Положения ст. 13 Пакта, касающиеся предоставления доводов против высылки и права на пересмотр дела компетентной властью, могут не соблюдаться лишь в том случае, если этого требуют «императивные соображения государственной безопасности».

Проблема высылки иностранцев находится в центре внимания Комиссии ООН по международному праву. 6 августа 2004 г. Комиссия рассмотрела доклад Специального докладчика на тему: «Высылка иностранцев». В нем отражена концепция «права на высылку» в международном праве. Доклад исходит из суверенного права государства на высылку иностранцев с некоторыми ограничениями в контексте норм в области прав человека. Согласно этому документу при высылке иностранцев: 1) вступают в действие основные права человека, за нарушение которых международное право предусматривает правовые последствия; 2) следует четко проводить различие между выдворением незаконных мигрантов и высылкой иностранцев, находящихся в стране на законных основаниях; 3) должно соблюдаться право лиц на справедливую процедуру высылки, а государства обязаны соблюдать требования об обеспечении таких процедур, включая обжалование решения о высылке, и т.д.

Иностранцы на территории государства пребывания имеют обязанности перед этим государством. Например, по российскому законодательству иностранцы, находящиеся на территории России, обязаны: уважать Конституцию РФ и соблюдать ее законы; не допускать пропаганды национальной или религиозной вражды; заботиться о сохранении культурного наследия; платить законно установленные налоги и т.д. Иностранцы несут юридическую ответственность по законам государства, на территории которого совершены ими преступления.

В соответствии с п. 6 ст. 36 Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. компетентные органы государства пребывания должны безотлагательно уведомлять консульское учреждение представляемого государства о том, что в пределах его консульского округа какой-либо гражданин этого государства арестован, заключен в тюрьму или взят под стражу в ожидании судебною разбирательства. В связи с известным нарушением данного положения Конвенции 1963 г. властями США ряд государств (Мексика, Парагвай (отозвал несколько позже свою жалобу), ФРГ) подали жалобы против США в Международный Суд ООН, который признал факт нарушения.

Женевское право обеспечивает защиту как во время вооруженного конфликта, так и после его прекращения иностранцам на территории стороны, находящейся в конфликте, не имеющим дипломатической защиты со стороны государства их происхождения. Необходимость такой защиты обусловливается тем, что с началом войны перестают действовать международные правовые нормы, регулирующие отношения между государствами в мирное время. Начало войны между государствами приводит граждан одного из них, по ряду причин находящихся на территории другого, к ситуации нахождения во власти государства противника без дипломатической или консульской защиты. Согласно Конвенции о защите гражданского населения во время войны 1949 г. (IV Женевская конвенция) держава, во власти которой они находятся, должна разрешить гражданам страны противника уехать, но только если их возвращение в свою страну не противоречит интересам удерживающей державы. С лицами, добровольно или вынужденно оставшимися во власти государства противника, следует обращаться согласно закону об иностранцах. Естественно, власти должны гарантировать им минимальную защиту, предусмотренную конвенциями о правах человека. Однако задерживающая держава имеет право принимать необходимые меры периодического полицейского учета и контроля или по соображениям безопасности осуществлять принудительное поселение в определенном месте. При этом право лица на пересмотр такого решения судом незыблемо.

Лица, добровольно или вынужденно оставшиеся во власти государства противника (покровительствуемые лица), могут быть в любое время отправлены на родину, а по окончании военных действий должны быть репатриированы в обязательном порядке. Держава, во власти которой они находятся, может передать их третьей стране, но только при условии, что она является участником IV Женевской конвенции 1949 г. и если она гарантирует, что такие лица не будут преследоваться за их политические или религиозные убеждения.

Представляет теоретический и практический интерес положение иностранцев, оказавшихся в положении трудящихся-мигрантов. Данная категория населения может находиться преимущественно на территории экономически развитых государств, лица, входящие в эту категорию, не имеют гражданства государств пребывания и занимаются в них оплачиваемой деятельностью.

Правовой статус трудящихся-мигрантов регулируется, в частности. Международной конвенцией о защите прав всех трудящихся- мигрантов и членов их семей 1990 г. На основании этой Конвенции трудящимися-мигрантами считаются лица, имеющие документы, если они получили разрешение на въезд, пребывание и оплачиваемую деятельность в государстве работы по найму в соответствии с законодательством этого государства или международными соглашениями, участником которых это государство является. Лицо, не обладающее таким документом, считается нелегалом, подлежащим выдворению (депортации). Термин «члены семей» означает лиц, состоящих в браке с трудящимися-мигрантами или состоящих с ними в таких отношениях, которые в соответствии с применимым правом могут быть приравнены к браку, а также находящихся на их иждивении детей и других лиц, которые признаются членами семей в соответствии с применимым законодательством или международными соглашениями между соответствующими государствами.

В Конвенции 1990 г. подробно перечислены те права, которыми могут пользоваться трудящиеся-мигранты и их семьи. По существу речь идет о предоставлении национального режима в социальных, экономических и культурных правах. В указанной Конвенции предусмотрены также права для других категорий лиц: «приграничные трудящиеся», «работающие на проектах трудящиеся», «трудящиеся целевого найма» ит.д.

Конвенция 1990 г. вместе с тем подчеркивает, что трудящиеся-мигранты и члены их семей обязаны соблюдать законы государства транзита и государства работы по найму и уважать культурную самобытность жителей этих государств. Согласно положениям Конвенции был учрежден специальный орган — Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, который осуществляет важные контрольные функции в отношении применения государствами положений Конвенции.