Понятие и принципы права международной безопасности
В классическом представлении под безопасностью принято понимать состояние защищенности от опасностей внутреннего и внешнего характера. В Концепции национальной безопасности РФ защищенность рассмотрена в динамике позитивных изменений, при которых обеспечивается устойчивое позитивное развитие общества и государства: «Интересы государства состоят в незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России... в развитии равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества».
Рядом исследователей безопасность рассматривается и как «определенная система гарантий территориальной целостности, суверенитета и всех других национальных интересов - гарантий, основывающихся на силовых средствах политики»1Золотарев В.А. Военная безопасность государства российского. М.: Кучково поле, 2001. С. 193.. Подобный подход, как представляется, существенно сужает инструментарий регулирования. Обеспечить безопасность в современном мире исключительно силовыми средствами невозможно, и это крайне неэффективная стратегия. Кроме военной безопасности необходимо обеспечивать безопасность экономическую, социальную, экологическую и др. При этом состояние безопасности обеспечивается не только защитой от угроз, но их нейтрализацией за счет механизмов мирного сотрудничества и взаимодействия в самых разных сферах государственной деятельности, жизни гражданского общества.
Что касается соотношения понятий национальной и международной безопасности, то в доктрине принято их рассматривать в диалектической взаимосвязи. Так, профессор С.А. Егоров считает, что «в современных условиях под национальной безопасностью уже недостаточно понимать лишь физическую и морально-политическую способность государства защищать себя от внешних источников угрозы своему существованию, поскольку обеспечение национальной безопасности оказалось в диалектической взаимосвязи с международной безопасностью, с поддержанием и упрочением всеобщего мира»2Международное право: Учебник / Отв. ред. А.А. Ковалев, С.В. Черниченко. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби; Проспект, 2008. С. 752..
На сегодняшний день наиболее корректным, емким и обоснованным является следующий подход к определению понятия международной безопасности: международная безопасность — это состояние международных отношении, при которых отсутствует опасность для существования, функционирования и развития как каждого государства в отдельности, так и всех государств, всего международного сообщества в целом.
Принципы международного права в системе обеспечения международной безопасности
Как системообразующая отрасль международного права отрасль права международной безопасности основана на соответствующих базовых, или, как это принято в доктрине, основных, общепризнанных принципах международного права. Прежде всего это принципы, непосредственно закрепленные в Уставе ООН: суверенного равенства государств; неприменения силы или угрозы силой; мирного разрешения международных споров; территориальной целостности и неприкосновенности государства; равноправия и самоопределения народов; невмешательства в дела, входящие во внутреннюю компетенцию государства; добросовестного соблюдения взятых на себя международных обязательств и сотрудничества. В последующем в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами, 1970 г. и в Заключительном акте СБСЕ 1975 г. подробно раскрывается содержание указанных принципов, а также появляются новые принципы, среди которых уважение прав человека и нерушимость границ, последний из которых является некой трансформацией принципа территориальной целостности. Все указанные принципы имеют системообразующее значение и должны в соответствии с идеологией Устава ООН рассматриваться во взаимосвязи. Применимость всех указанных принципов непосредственно в системе обеспечения международной безопасности не вызывает никакого сомнения. По существу императивные принципы являются той юридической основой, на которой формируются нормы, институты и все системы международной безопасности. По мнению профессора С.В. Черниченко, «опыт Второй мировой войны показал, что поддержание мира и безопасности необходимо для нормального существования всего человечества. С этим было согласно все мировое сообщество. Соблюдение принципов Устава было непременным условием достижения указанной цели».
Помимо основных императивных принципов международного права можно выделить и специальные, отраслевые принципы, присущие праву международной безопасности. Нужно, однако, отметить, что все они находятся на разной стадии формирования и закрепления в международном праве. Ряд исследователей считают их либо нормами обычного международного права, либо международно-правовыми обязательствами. Н.Ю. Ильин, например, в своей работе «Россия и концепции международной безопасности» вообще считает, что «эти принципы нереальны, поэтому мировое сообщество их рассматривать не стало, а жизнь их вообще отринула»3Ильин Н.Ю. Россия и концепции международной безопасности // Россия и международные режимы безопасности: Сборник работ участников проекта «Российская политическая культура и международное право». М.: Московский общественный научный фонд, 1998. С. 78.. Тем не менее будем условно их рассматривать как формирующиеся правовые принципы международной безопасности.
Среди них следующие принципы:
принцип неделимости международного мира и безопасности. Хоть этот принцип и не нашел своего отражения в Уставе ООН, его существование продиктовано духом Устава, его актуальность постоянно подтверждается развитием интеграционных и глобальных процессов в мире. Данный принцип встречается в ряде международно-правовых документов, в том числе на региональном уровне. Так, в Основополагающем акте о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и Организацией Североатлантического договора (Париж, 27 мая 1997 г.) в ст. 1 стороны определили: «Исходя из принципа неделимости безопасности всех государств Евроатлантического сообщества, Россия и НАТО будут совместно работать, с тем чтобы внести вклад в создание в Европе общей и всеобъемлющей безопасности...» Данный принцип широко представлен как в зарубежной, так и в отечественной доктрине международного права. В свое время Г.И. Тункин писал: «Мир неделим и вооруженное нападение одного государства на другое, независимо от того, идет ли речь о больших или малых государствах, является нарушением мира, в поддержании которого заинтересованы все государства»4Тункин Г.И. Теория международного права. М.: Междунар. отношения, 1970. С. 181.;
принцип разоружения. По мнению ряда авторов, «принцип разоружения в современном международном праве проходит стадию конвенционного становления и конкретизации. Пока он сводится в основном к обязанности государств добиваться разоружения путем заключения международных соглашений, а также имплементировать нормы, содержащиеся в уже заключенных соглашениях»5Базилевский Б.Н. Международно-правовые аспекты региональной безопасности: Дис....д-ра юрид. наук. М.: ДА МИД СССР, 1983. С. 80.. Начало своего формального закрепления этот принцип берет в Декларации ООН о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами 1970 г., в которой записано, что «все государства должны добросовестно вести переговоры с целью скорейшего заключения универсального договора о всеобщем и полном разоружении под эффективным международным контролем». В рамках ООН на протяжении многих лет функционируют Конференция по разоружению, Первый комитет Генеральной Ассамблеи ООН и Комиссия ООН по разоружению. Статья II Устава ООН наделяет Генеральную Ассамблею ООН правом «рассматривать общие принципы сотрудничества в деле международного мира и безопасности, в том числе принципы, определяющие разоружение и регулирование вооружений, и делать в отношении этих принципов рекомендации членам Организации или Совету Безопасности или Членам Организации и Совету Безопасности». Гонка вооружений также рассматривается Уставом ООН как противоречащая самой цели учреждения ООН - избавлению грядущих поколений от бедствий войны. Г.И. Тункин в отношении этого принципа пишет: «Гонка вооружений, неизбежно ведущая к обострению международной обстановки, противоречит принципу мирного сосуществования государств, заложенному в Уставе ООН и являющемуся общепризнанным принципом международного права»6 Тункин Г.И. Теория международного права. М.: Зерцало, 2000. С. 64., однако и он признает, что «вряд ли верно было бы утверждать, что уже полностью сформировался общепризнанный принцип разоружения». Практически такой же позиции придерживался И.И. Лукашук, по мнению которого «если такой принцип и существует, то он представляет собой принцип-идею, а не норму позитивного права. Обязательства государств в этой области сформулированы в принципе неприменения силы»7Лукашук И.И. Международное право: Особенная часть: Учебник для студентов юрид. фак. и вузов / Рос. Аккад. наук, Ин-т государства и права. Академ, правовой ун-т. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 307.. Принцип разоружения корректнее было бы назвать принципом международных отношений, чем международного права. Идеалом реализации данного принципа является сведение всех военных потенциалов государств мира до уровня, необходимого для самообороны, что в сущности отвечает изложенной в Уставе ООН идеологии отказа от ведения агрессивных войн;
принцип равной и одинаковой безопасности. Данный принцип представляет собой перенос принципа суверенного равенства государств в сферу международной безопасности. В реальной жизни провозглашенное равенство всех государств не является абсолютным. При равенстве в правах государства не могут быть уравнены в первую очередь в возможностях, например такие государства, как США и Лаос, Россия и Люксембург. Однако режим между народной безопасности не может основываться на преимуществах более сильного, хотя именно этого часто пытаются добиваться некоторые наиболее сильные государства. Фактическое неравенство государств в ресурсах обеспечения индивидуальной безопасности компенсируется организацией ими групповых систем безопасности, сокращающих разрыв между их правом на равную безопасность и способностью реализации этого права8См.: Скакунов Э.И. Система международно-правовых гарантий безопасности государств: Дис.... д-ра юрид. наук. М.: ДА МИД СССР, 1984. С. 234.. Институционально это реализуется через всю систему ООН, в рамках которой любые государства равны в возможностях и им предоставлены равные гарантии безопасности. Государства также реализуют данный принцип через систему договоров о взаимопомощи и различные региональные организации безопасности и коллективной обороны, где любая угроза национальной безопасности для любого из членов является общей угрозой. Данный принцип в доктрине часто представляется и как совокупность таких принципов, как принцип взаимного обеспечения безопасности (отказ от односторонних преимуществ, взаимные равные обязательства) и принцип одинаковой безопасности (стратегическое равновесие);
принцип ненанесения ущерба безопасности других государств, предполагающий учет интересов и достижение согласия в вопросах безопасности на основе консенсуса. Еще в XVIII в. Иммануил Кант писал, что именно главенство «правового принципа» служит источником запрета на применение силы в столкновении интересов народов. К сожалению, современный мир еще очень далек от истинного понимания необходимости реализации в международных отношениях данного принципа;
принцип запрещения пропаганды войны вытекает по сути из принципа запрещения агрессивной войны и выделяется рядом авторов как относительно самостоятельный принцип9См.: Тункин Г.И. Теория международного права. М.: Зерцало, 2000. С. 70.. В отношении данного принципа Специальный комитет по принципам международного права сделал согласованный вывод, что «в соответствии с целями и принципами Организации Объединенных Наций государства должны воздержаться от пропаганды агрессивных войн»10Доклад Специального комитета по принципам международною права. А/7326. П. 111. Нью-Йорк, 1968..
Актуальной для рассмотрения права международной безопасности является проблема соотношения принципов международного права. В принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г. Декларации о принципах международною права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами, четко указано, что «при толковании и применении изложенные выше принципы являются взаимосвязанными, и каждый принцип должен рассматриваться в контексте всех других принципов»11Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций // Организация Объединенных Наций: Сборник документов. М., 1981. С. 459-469.. Несмотря на то что декларации, принятые Генеральной Ассамблеей ООН, носят лишь рекомендательный характер, авторитет данного положения не вызывает сомнения, так как Декларация была принята при абсолютном согласии всех членов ООН, без голосования и без каких-либо разночтений применяется в дипломатической практике уже почти сорок лет. Тем не менее именно вопрос соотношения, взаимосвязи принципов международного права становится все острее именно с точки зрения международной безопасности. На стыке двух принципов - неприменения силы и угрозы силой, уважения территориальной целостности и суверенитета государств, с одной стороны, и уважения прав и свобод человека — с другой, возникла теория возможных «гуманитарных интервенций», реализация которой на практике привела к акциям НАТО в Югославии в 1999 г., в Ираке в 2003 г., последняя продолжается и по сей день. А соотношение принципов территориальной целостности и права наций на самоопределение в последнее время, ввиду прецедентов с провозглашением независимости Косово и Южной Осетии с Абхазией, стало одной из самых обсуждаемых тем не только в науке международного права, но и в самых разных кругах современного общества.
В первую очередь нужно отметить, что появление в Уставе принципа равноправия и самоопределения народов нисколько не противоречило принципу территориальной целостности и во все последующие годы рассматривалось как правовая основа процесса деколонизации. Более того, данный принцип означает главным образом правовую возможность самоидентификации отдельного народа в рамках существующих государственно-властных институтов. Для того чтобы реализовать данное право, субъект (народ) должен соответствовать ряду критериев. В доктрине обычно выделяют следующие критерии: проживание на одной территории, экономическая и социальная целостность, наличие определенных элементов общей культуры12См.: Черниченко С.В. Содержание принципа самоопределения народов. (Современная интерпретация.) М., 1999. С. 16.. Конечно, теоретически право на самоопределение может быть реализовано вплоть до отделения. Именно в этом случае и возникает конфликт с точки зрения толкования принципов и, как следствие, может произойти подрыв обстановки мира и безопасности в целых регионах мира. С правовой точки зрения ситуация с отделением представлена в нормах международного права следующим образом. В Декларации ООН о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами, 1970 г. четко определено: «...всякая попытка, направленная на то, чтобы частично или полностью разрушить национальное единство и территориальную целостность страны, несовместима с целями и принципами Устава ООН»13Декларация о предоставлении независимости колониальным странам и народам 1960 г. // Международное право в документах. М., 1982. С. 18-20.. Однако при этом должен быть соблюден ряд условий. Так, при раскрытии содержания принципа равноправия и самоопределения народов в Декларации отдельно отмечено: «Ничто в вышеприведенных абзацах не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов, как этот принцип изложен выше, и, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие весь народ, принадлежащий к данной территории, без различия расы, вероисповедания и цвета кожи»14Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций // Организация Объединенных Наций: Сборник документов. С. 459-469.. Все это означает, что отделение претендующего народа от существующего государства, если в нем этому народу предоставлены все условия для самоопределения (представительство в институтах власти и управления, свободный выбор формы внутригосударственной самоорганизации и др.), неправомерно. Но в то же время если государство действительно нарушает эти условия, а при этом, возможно, нарушает еще и другие принципы международного права — неприменения силы, мирного разрешения международных споров (как это было в Грузии начиная с 1991 г.), указанная запретительная норма Декларации ООН 1970 г. перестает действовать в отношении этого народа и теоретически он имеет право на самоопределение вплоть до отделения. Подобный подход находит свое отражение в доктрине. По мнению профессора С.В. Черниченко, «вопрос об отделении может быть поставлен только тогда, когда соответствующему народу государство не предоставляет возможности для участия в управлении этим государством, когда государство не соблюдает принцип равноправия и самоопределения народов»15Черниченко С.В. Содержание принципа самоопределения народов. (Современная интерпретация.) С. 24..
Есть также определенные сложности в толковании принципа невмешательства во внутренние дела государства. Как в отечественной, так и в зарубежной доктрине встречаются суждения, что «отсутствие в Уставе ООН нормативного закрепления критериев того, что следует считать внутренними делами государства и что составляет вмешательство в эти дела, обусловливает довольно широкое социально-политическое пространство для действий ООН в каждом конкретном случае»16Бекмурзаев Б.А. Внутригосударственные вооруженные конфликты и международное положение: Дис.... канд. юрид. наук. М.: ДА МИД РФ, 1994. С. 106.. Нужно отметить, что отсутствие четкого общепринятого толкования принципов, особенно в их соотношении, продолжает приводить к серьезным кризисным ситуациям. По мнению многих авторов, в том числе иностранных исследователей, отсутствие четкого соотношения данных принципов — залог кризисных моментов в целом всей системы обеспечения международного мира и безопасности под эгидой ООН. В этой связи не раз выдвигались инициативы о кодификации принципов международного права. Остается надеяться на то, что рано или поздно это произойдет, так как указанная проблема, без сомнения, является краеугольным камнем дальнейшего позитивного развития всего международного права.