Контроль в международном ядерном праве

Формирование и кодификация норм международного ядерного права развиваются успешными темпами. Для достижения их эффективности требуется добросовестное выполнение государствами положений действующих соглашений, а также осуществление эффективного контроля как самими государствами, так и международными организациями, в том числе международными органами, специально созданными в соответствии с соглашениями.

Генеральная Ассамблея ООН 10 сентября 1996 г. приняла Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний. Принятие данного Договора явилось венцом согласованных усилий, предпринимавшихся международным сообществом в течение более четверти века. Он дополняет и расширяет свод норм международного права в области разоружения и контроля над вооружениями. Он имеет огромное символическое значение для конкретного подтверждения приверженности государств, как обладающих, так и не обладающих ядерным оружием, делу достижения конечной цели, заключающейся в построении мира, полностью свободного от ядерного оружия. Договор установил всеобъемлющие и жесткие положения контроля, которые будут способствовать значительному повышению уровня международного сотрудничества в ядерной области.

В отличие от Договора 1963 г., запретившего испытания ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и подводой независимо от распространения юрисдикции государства-участника. Договор 1996 г. обязывает государство-участника вообще не производить любых других ядерных взрывов в любой части земного шара и, более того, запретить и предотвращать любые такие взрывы другим государствам и иным лицам в любом месте, находящемся под его юрисдикцией или контролем.

Кроме того, речь в Договоре идет о запрещении испытания не только ядерного оружия, но и любого другого ядерного взрыва.

По Договору для обеспечения осуществления его положений государствами-участниками, включая вопросы контроля за его соблюдением, предусмотрено учреждение Организации по всеобъемлющему запрещению ядерных испытаний. Членами Организации являются все государства — участники Договора. Для выполнения поставленных перед нею задач создаются соответствующие органы, такие как Конференция государств-участников, Исполнительный совет, Технический секретариат с Международным центром данных. При выполнении своих функций государства-участники сотрудничают с Организацией, проводят консультации непосредственно между собой или через Организацию либо используя механизмы Устава ООН.

При осуществлении контроля Организация запрашивает только ту информацию и те данные, которые необходимы для выполнения ее обязанностей. При этом должны быть приняты все меры предосторожности для защиты конфиденциальности информации о гражданской и военной деятельности на объектах проверки. Государства-участники при использовании такой информации, полученной на доверительной основе от Организации, устанавливают особый режим обращения. Организация в случае необходимости получения специальных знаний вправе вступить в сотрудничество с другими международными организациями, включая МАГАТЭ.

Конференция в соответствии с положениями договора включает от каждого государства-участника одного представителя, которого могут сопровождать заместители и советники.

Ее работа организуется путем созыва ежегодных и специальных сессий. Наиболее важные вопросы принимаются путем консенсуса и если это не удается в соответствии с процедурой Конференции, то большинством в две трети присутствующих и участвующих в голосовании членов.

Являясь главным органом Организации, Конференция наделяется правом рассматривать любой вопрос в рамках Договора и принимать рекомендации, а также решения по обеспечению реализации положений Договора, его объекта и цели.

Исполнительный совет, избираемый Конференцией с учетом справедливого географического распределения, состоит из 51 члена. В его обязанности как исполнительного органа Организации входят обеспечение и осуществление рекомендаций, решений, руководящих принципов Конференции. Совет содействует эффективному осуществлению и соблюдению Договора, надзирает за деятельностью Технического секретариата, представляет Конференции рекомендации относительно реализации объекта и цели Договора, сотрудничает с национальным органом каждого государства-участника, заключает с одобрения Конференции и от имени Организации соглашения с государствами и международными организациями, выполняет и многие другие функции, предусмотренные в ст. 38-41 Договора.

Одним из органов, непосредственно осуществляющим контроль за соблюдением государствами-участниками положений Договора, является Технический секретариат во главе с Генеральным директором, назначаемым Конференцией по рекомендации Исполнительного совета сроком на четыре года.

Технический секретариат, в состав которого входит в качестве необъемлемой его части Международный центр данных, выполняет контрольные функции, в которые среди прочего входят: контроль за эксплуатацией Международной системы мониторинга; получение, обработка, анализ данных Международной системы мониторинга; оказание помощи Исполнительному совету, оказание содействия в приготовлении к проведению инспекции на месте, в том числе технической поддержки в ходе их проведения: разработка и заключение с государствами соглашений по вопросу контроля за осуществлением договора и др.

Договор предусматривает наделение Организации, делегатов государств-членов, членов Исполнительного совета, их заместителей и советников, Генерального директора, инспекторов такими привилегиями и иммунитетами, какие необходимы для независимого осуществления ими своих функций.

Для выполнения своих обязательств по Договору каждое государство-участник назначает или учреждает национальный орган и информирует об этом Организацию. Каждое государство-участник обязуется принимать меры, запрещающие физическим и юридическим лицам заниматься любой деятельностью, запрещенной государству-участнику по Договору.

В соответствии с положениями Договора режим контроля включает:

международную систему мониторинга;
консультации и разъяснения;
инспекцию на месте;
меры укрепления доверия.

Важнейшим положением Договора являются закрепленные в нем принципы, относящиеся к деятельности по контролю:

предоставление государствами-участниками объективной информации;
осуществление контроля на основе полного уважения суверенитета государств и с наименее возможным вмешательством во внутренние дела государств;
ограничение пределов контроля предметом Договора;
воздерживание от любого злоупотребления правом на контроль;
равенство государств-участников в проведении контроля независимо от их технических и финансовых возможностей;
защита каждым государством-участником конфиденциальности любой информации, имеющей отношение к гражданской и военной деятельности и объектам, которая была получена входе контрольной деятельности.

Осуществление Договора не должно создавать помехи экономическому и техническому прогрессу государств-участников для дальнейшего развития применения атомной энергии в мирных целях.

Договор подробно рассматривает методы осуществления контроля.

Так, в ст. VI освещается международная система мониторинга, которая включает объекты сейсмологического, радионуклидного, гидроакустического, инфразвукового мониторинга, соответствующие средства связи. Все объекты по мониторингу в рамках Международной системы мониторинга находятся в собственности государства, эксплуатируются ими, но под началом Технического секретариата Организации. Полученные в результате мониторинга данные хранятся и обрабатываются в Международном центре данных, и имеющая отношение к контролю информация распространяется Техническим секретариатом всем государствам-участникам согласно положениям Договора и Протокола. Технический секретариат предоставляет всем государствам-участникам равный, открытый, удобный и своевременный доступ ко всем хранимым данным. Государства-участники могут самостоятельно на основе сотрудничества с Организацией предоставлять в распоряжение Международного центра данных дополнительные данные от национальных станций мониторинга, которые не входят официально в состав Международной системы мониторинга.

Каждое государство-участник имеет право запрашивать инспекцию на месте, на территории или в любом другом месте, находящемся под юрисдикцией или контролем любого государства-участника, или в любом районе, находящемся вне юрисдикции или контроля любого государства. В то же время положения Договора предусматривают необходимость проведения консультации и разъяснений относительно возможного несоблюдения договорных обязательств, прежде чем сделать запрос на проведение инспекции (п. С ст. IV). В документе довольно подробно рассматривается механизм инспектирования. Инспекционная группа назначается Генеральным директором Технического секретариата. Каждое государство-участник разрешает Организации провести инспекцию на месте на его территории или в местах, находящихся под его юрисдикцией или контролем в соответствии с положениями Договора и Протокола, с соблюдением ранее названных принципов контроля. Инспектируемое государство оказывает содействие инспекционной группе на протяжении всей инспекции на месте и способствует выполнению ею своей задачи.

При проведении инспекции на месте с согласия инспектируемого государства может участвовать наблюдатель, который является гражданином либо запрашивающего инспекцию государства-участника, либо третьего государства-участника.

Доклад об инспекции на месте представляется Генеральным директором инспектируемому государству, которое имеет право делать свои замечания и пояснения, затем незамедлительно передается запрашивающему государству-участнику, Исполнительному совету и всем другим участникам Договора. Исполнительный совет, рассмотрев доклад, определяет соблюдение положений Договора, не было ли допущено злоупотребление правом запроса относительно проведения инспекции. В случае выявления надуманности и недобросовестности запроса на проведение инспекции запрашиваемому государству передается требование об оплате расходов по инспекции, а также могут быть приняты иные меры, предусмотренные в Договоре.

При установлении по итогам инспекции несоблюдения положений Договора Конференция или Исполнительный совет предлагают государству-участнику исправить ситуацию, а в случае невыполнения в указанный срок Конференция может ограничить или приостановить осуществление данным государством-участником его прав и привилегий по Договору.

В случае, когда в результате несоблюдения основных обязательств по Договору может быть причинен ущерб его объекту и цели, Конференция может рекомендовать государствам-участникам коллективные меры, соответствующие международному праву.

С целью скорейшего урегулирования спора путем переговоров или другими мирными средствами по выбору участников, включая обращение в Международный Суд ООН, государства-участники проводят совместные консультации. Более того, Конференция и Исполнительный совет с разрешения Генеральной Ассамблеи ООН самостоятельно наделены правом обращаться с запросом в Международный Суд о даче консультативного заключения по любому юридическому вопросу, возникающему в рамках сферы деятельности Организации. Эти вопросы регулируются специальными соглашениями между ООН и Организацией¹В соответствии со ст. XIV Договор вступает в силу через 180 дней после даты сдачи на хранение ратификационных грамот всеми государствами, перечисленными в Приложении 2, но ни в коем случае не ранее чем через два года после его открытия для подписания. См.: Действующее международное право. М., 1997. Т. 2. С. 338-397..

В Протоколе к Договору подробно рассматриваются международная система мониторинга и функции Международного центра данных, инспекции на месте, вопросы о назначении инспекторов, их помощников, виды и методы инспекционной деятельности, послеинспекционные процедуры.

Принятие данного Договора явилось венцом согласованных усилий, предпринимавшихся международным сообществом в течение более четверти века. Он дополняет и расширяет свод норм международного права в области разоружения и контроля над вооружениями. Он имеет огромное символическое значение для конкретного подтверждения приверженности государств, как обладающих, так и не обладающих ядерным оружием, делу достижения конечной цели, заключающейся в построении мира, полностью свободного от ядерного оружия. Договор установил всеобъемлющие и жесткие положения контроля, которые будут способствовать значительному повышению уровня международного сотрудничества в ядерной области.

Вступление в силу Договора о всеобъемлющем запрещении испытаний ядерного оружия явится важным событием для мирового сообщества в деле сохранения международной ядерной безопасности и контроля над ядерным оружием и прогрессивного развития кодификации норм международного ядерного права.

Обращаясь к государствам, обладающим ядерным оружием, несущим главную ответственность за достижение поставленных в Договоре целей, Генеральный секретарь ООН призвал их добросовестно вести между собой и на международных форумах дальнейшие переговоры, направленные на углубление их приверженности делу построения мира, свободного от ядерного оружия, путем сокращения их ядерных арсеналов и ослабления роли последних в деле обеспечения безопасности.

Из группы международных соглашений, предусматривающих ответственность в сфере использования ядерной энергии, определенный интерес представляет Конвенция об ответственности в отношении третьих лиц в области ядерной энергии от 29 июля 1960 г. (Парижская конвенция) с изменениями, внесенными Дополнительным протоколом от 28 января 1964 г. и Протоколом от 16 ноября 1982 г.

Желая гарантировать надлежащую и справедливую компенсацию лицам, которые понесут ущерб, причиненный происшествиями ядерного характера, участники Конвенции установили ответственность оператора ядерной установки при наличии определенных обстоятельств, изложенных в положениях Конвенции. Согласно ст. 17 Конвенции от 31 января 1963 г., дополняющей Парижскую конвенцию, любой спор, возникающий между участниками в отношении применения Конвенции, должен по запросу одной из заинтересованных сторон быть передан в Трибунал Европейского агентства по ядерной энергии, учрежденный Конвенцией об установлении контроля по соблюдению режима безопасности в области ядерной энергии от 20 декабря 1957 г.

Конвенция о ядерной безопасности от 21 сентября 1994 г., преследующая цель достижения высокого уровня ядерной безопасности во всем мире на основе укрепления национальных мер и международного сотрудничества, обязала ее участников принимать соответствующие меры по повышению безопасности ядерных установок, в том числе законодательные, а в механизм осуществления контроля за действиями ее участников включила представление ими докладов о принятых мерах. Доклады рассматриваются на совещаниях сторон, которые проводятся с интервалом, не превышающим трех лет. На совещании сторон могут участвовать по их желанию эксперты, советники, наблюдатели из компетентных межправительственных организаций.

Более того, Конвенция в целях разрешения разногласий по поводу ее применения обязала проводить консультации.

Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1997 г., содержащая нормы по обеспечению финансовой защиты от ущерба, возникающего в результате определенных видов мирного использования ядерной энергии, предусматривает обязательство по возмещению потерпевшему ущерба в результате мирной ядерной деятельности. Характер, форма и размер возмещения, так же как и справедливое распределение возмещения, определяются законом компетентного суда (ст. VIII). По общему правилу юрисдикцией в отношении исков обладают суды только той стороны, в пределах территории которой произошел ядерный инцидент, но могут быть и другие ситуации.

В случае возникновения спора относительно толкования или применения Конвенции стороны обязаны проводить консультации. Если спор не может быть урегулирован в течение шести месяцев со дня просьбы о проведении консультации, то по просьбе любой стороны в таком споре он передается в арбитраж или направляется в Международный Суд ООН для принятия решения.

Конвенция о физической защите ядерного материала от 3 марта 1980 г. обязывает государства в рамках своего национального законодательства и в соответствии с международным правом принимать надлежащие меры для обеспечения, по мере возможности, того, чтобы во время международной перевозки ядерный материал, находящийся в пределах его территории или на борту корабля или самолета, действующих под его юрисдикцией, защищался на уровнях, описанных в Приложении № 1. В случае захвата ядерного материала путем совершения преступления государства-участники активно сотрудничают и оказывают помощь в возвращении ядерного материала и в судебном преследовании виновных лиц или в выдаче предполагаемого преступника. Каждое государство-участник информирует депозитария о своих законах и постановлениях, которые касаются проведения в жизнь Конвенции. Депозитарии вправе собирать конференцию государств-участников по вопросу выполнения Конвенции.

В данном параграфе рассмотрена система международного контроля лишь отдельных международных соглашений, хотя изучение международно-правовых документов, являющихся источниками международного ядерного права, также заслуживает особого внимания.

Следует отметить, что подавляющее большинство многосторонних международных договоров по международному ядерному праву предусматривают довольно конкретные контрольные механизмы их реализации.

Большая ответственность за их имплементацию ложится на государства - участников соглашений.

В частности, Российская Федерация, являясь стороной многих соглашений в сфере использования ядерных источников энергии, приняла Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии» с последующими изменениями, Федеральный закон от 21 июля 2001 г. «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории» и другие правовые акты, предусматривающие реализацию Россией своих международных обязательств.