Стадии законодательного процесса

Как мы успели убедиться, создание нормативных актов довольно сложно. Особенно этим отличается законодательный процесс.

Законодательный процесс понимается учеными неоднозначно. Широкое понимание, помимо подготовки, обсуждения, принятия и опубликования законов и вступления их в действие, включает всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона. Сторонники узкого понимания не считают выявление потребности принятия закона и подготовку законопроекта стадиями законодательного процесса. Поскольку эта работа все же непременно должна проводиться, рассмотрим данные виды деятельности в одном ряду с теми, которые и составляют собственно законодательный процесс.

Принятие решения о подготовке законопроекта

Сделать это может Государственная Дума, Президент, Правительство при составлении плана подготовки законопроектов. Каждый правотворческий орган готовит свой план проектных работ. Возможно совместное составление целевой комплексной программы. При этом учитываются предложения заинтересованных органов и субъектов РФ, депутатов, научных учреждений, а также мнения граждан и их объединений, высказанные в печати или письмах.

Идея о принятии того или иного закона возникает по-разному. Иногда она рождается в общественной дискуссии. Но сегодня это является редкостью. Политические партии, стремясь донести свои идеи до масс, могут оформить их в виде предложения принять какой-либо закон. Во многих случаях законопроекты продвигаются экономически влиятельными группами или их лоббистами (страховщиками, банкирами, риелторами и т.п.). Иногда идея рождается спонтанно.

Так, в апреле 2006 г. академик Е. П. Велихов выступил на заседании Общественной палаты об исключении доллара как счетной единицы из экономической практики и использовании в расчетах только рубля. Чем была вызвана эта идея? Он объяснил это возникшим у него желанием принять меры к укреплению рубля. Предложение сразу было принято Государственной Думой на рассмотрение.

Сбор необходимой информации

Информация служит базой всей законотворческой работы. Сейчас законопроект редко пишется «с чистого листа».

Информация должна быть объективной, достоверной, своевременной и полной (но не избыточной), доступной и удобной для пользования. Ю. А. Тихомиров указывает следующие виды информации:

о фактическом состоянии регулируемой сферы общественных отношений, тенденциях и перспективах их развития (информация правовая, социологическая и т.д.);
состоянии законодательства в данной области;
зарубежном опыте правового регулирования данной сферы;

научная;
расчетная (экономическая, финансовая, демографическая, техническая и проч.);
прогнозная (о возможных последствиях действия закона);
социальная (общественное мнение).

Методы сбора информации могут быть самыми различными:

анализ литературных источников (книги, сборники, периодика, архивные документы и т.п.);
составление поисковых вопросов, обращенных к ведомствам, предприятиям, учреждениям, специалистам, ученым и др.;
направление запросов в государственные структуры, обладающие в силу выполняемых ими функций специальной информацией;
исследование исторической информации;
анализ нормативных правовых аналогов, как российских, так и зарубежных.

Главное, чтобы полученная информация была достаточной и комплексной. И лишь когда собрана и обобщена необходимая информация, можно приступать к формированию идеи законопроекта.

Разработка концепции законопроекта

Концепция законопроекта, как правило, составляется специально подобранной для этой цели группой и предназначена для законодателей. Вот почему ее важно грамотно сформулировать и представить в письменном виде в форме документа под названием «Концепция закона (далее идет его примерное название)». Возможно, при разработке проекта закона название придется уточнить или изменить.

Концепция должна отражать:

предмет правового регулирования;
цели закона;
доказательства выбранного подхода решения вопроса;
соотношение законопроекта с другими нормативными актами;
структуру закона;
механизм реализации;
возможные последствия его принятия;
его стоимость.

Составление проекта закона

Если концепция закона одобрена органом, вынесшим решение о его принятии, для разработки законопроекта создается группа разработчиков. Ее задача — превратить концепцию в текст закона. В. Б. Исаков, посвятивший много лет законотворчеству, считает, что оптимальным является вариант, когда в группе равноправно представлены два «крыла»: специалисты-«предметники», хорошо владеющие знаниями и опытом в конкретной сфере деятельности, которая является предметом правового регулирования; специалисты в области права.

Если этого баланса добиться не удается, законопроект получается односторонним: либо преобладает организационно-технический подход при отсутствии четкой юридической формы, либо при детальной проработке юридических конструкций налицо слабость содержания.

Существует, правда небольшая, практика поручения разработки законопроекта альтернативным группам. Сравнение результатов их работы позволяет увидеть сильные и слабые его стороны и тогда либо выбрать наиболее удачный вариант, либо сделать новый с учетом положительных сторон каждого проекта.

Проведение экспертизы

Экспертиза призвана дать оценку соответствия законопроекта:

общепризнанным нормам и принципам международного права, Конституции РФ и другим законам;
всем правилам правотворческой техники (содержательным, логическим, структурным, языковым, реквизитным).

В конце проделанной работы составляются сопроводительные документы:

пояснительная записка;
перечень актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению и принятию в связи с вступлением в сипу данного закона;
финансово-экономическое обоснование (если предполагаются материальные затраты);
заключение Правительства РФ.

Внесение законопроекта (стадия законодательной инициативы)

Составить свой законопроект и предложить его законодательному органу может любое лицо. Но парламент не обязан принять его к рассмотрению. Он должен рассматривать только проекты, внесенные органами, которые по Конституции пользуются правом законодательной инициативы. Это право не означает, что парламент непременно должен принять положительное решение, он лишь обязан выразить свое отношение к проекту (отклонить или принять его за основу и направить на доработку).

В каждой стране круг субъектов законодательной инициативы неодинаков. Общим же является их официальное установление.

Конституция РФ (ст. 104) предоставляет право законодательной инициативы следующим наиболее информированным и компетентным в решении социальных вопросов органам и должностным лицам:

Президент РФ;
Совет Федерации;
члены Совета Федерации;
депутаты Государственной Думы;
Правительство РФ;
законодательные (представительные) органы субъектов РФ;
суды высших инстанций (Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный) по вопросам их ведения.

Таким образом, Конституция РФ различает две группы субъектов права законодательной инициативы: субъекты, чье право законодательной инициативы не связано какими-либо рамками; субъекты, которые пользуются правом законодательной инициативы лишь по вопросам их ведения.

Субъект законодательной инициативы направляет законопроект и сопроводительные документы Председателю Государственной Думы. Законопроект считается внесенным со дня его регистрации.

И лишь после того как этот законопроект по поручению Председателя Государственной Думы проанализируют фракции и ответственный комитет на предмет соответствия его требованиям Конституции РФ и Регламента Государственной Думы, он включается в план законопроектных работ.

Рассмотрение проекта в комитетах и комиссиях парламента

Законопроект, подлежащий рассмотрению Государственной Думой, направляется ее Советом в соответствующий комитет нижней палаты, который назначается ответственным по законопроекту.

Одновременно законопроект направляется в другие комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительство РФ, а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

При направлении законопроекта в несколько комитетов Совет Государственной Думы определяет из их числа комитет, ответственный за законопроект.

Подготовку законопроекта в первом чтении осуществляет ответственный комитет. Для этой цели создается рабочая группа, в которую включаются депутаты, представители субъекта законодательной инициативы, органов государственной власти, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты. Если законопроект затрагивает несколько комитетов, может быть создана совместная рабочая группа. Не бездействует и Аппарат Государственной Думы: его Правовое управление готовит заключение после проведенной им правовой и лингвистической экспертиз.

И лишь после этого законопроект направляется в Совет Государственной Думы для вынесения его на пленарное заседание.

Обсуждение концепции законопроекта

Обсуждение концепции считается первым чтением законопроекта. Оно проходит по следующей схеме:

доклад инициатора законопроекта;
содоклад ответственного комитета Государственной Думы;
предложения и замечания фракций и депутатских групп;
выступление депутатов;
высказывание мнений полномочными представителями Президента РФ и Правительства РФ;
выступления представителей законодательных (представительных) органов субъектов РФ;
выступления других лиц, приглашенных для участия в обсуждении.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может вынести одно из трех решений:

принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний;
принять закон;
отклонить законопроект. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

Рассмотрение поправок к законопроекту

Рассмотрение поправок — второе чтение законопроекта. Принять концепцию закона, его идеи мало. Поскольку он рассчитан на миллионы людей, причем разного интеллектуального уровня, надо выверить каждую его статью. Это и делают депутаты, внося в них поправки. В зависимости от объема и характера законопроекта их количество порой исчисляется несколькими сотнями. Поправки в законопроект вправе вносить не только депутаты, но и все субъекты, имеющие согласно ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы.

Ответственный комитет изучает и обобщает поправки. Вместе с законопроектом, подготовленным ко второму чтению, комитет представляет таблицу поправок, рекомендованных им к отклонению, и таблицу одобренных им поправок. Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заключение.

Порядок проведения второго чтения таков:

с докладом выступает представитель ответственного комитета;
свое мнение высказывает полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе;
выступает полномочный представитель Правительства РФ в Государственной Думе;
заслушивают представителя инициатора законопроекта;
высказывают возражения представители фракций, депутатских групп или депутатов;
докладчик отвечает на возражения;
проводят голосование об одобрении или отклонении поправок.

По окончании согласования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

Принятие закона ⇒