Юридическая техника

Концепция нормативного акта как модель отражения социальной действительности

Концепция нормативного акта как универсальное правило

правотворческой техники

«Концепция нормативного акта» — это сравнительно новое понятие в юридической науке. Обычно его употребляют применительно к законопроекту. Это вполне понятно: парламентаризм в России развивается. Если ранее, в первые годы создания российского парламента, работающего на постоянной основе (речь идет о Верховном Совете РСФСР), едва ли не правилом было принятие законов «с голоса», то чуть позже оно сменилось законодательным экспромтом. Сегодня же законопроекты в принципе обдумываются и готовятся заранее. «Концепция закона» — это понятие, которое отражает качественный рост парламентаризма в России.

Однако пока дело не дошло до того, чтобы готовить концепции не только законов, но и подзаконных актов. Некоторые ученые объясняют это тем, что подзаконные акты посвящаются менее значимым вопросам и часто издаются, что называется, на злобу дня. Это можно сказать далеко не обо всех подзаконных нормативных актах. Одним словом, разработка концепции должна стать универсальным правилом правотворческой техники.

Если кратко, концепция законопроекта — это его замысел, основная идея. И ее надо отчетливо представлять и сформулировать перед тем, как приступить к разработке текста нормативного акта.

Понятие и признаки концепции нормативного акта

Несмотря на то что составление концепции законопроекта относится к новым правилам правотворческой техники, можно указать на некоторые признаки данной концепции:

это один из важных способов правотворческой техники. В. М. Баранов, посвятивший специальное научное исследование концепции законопроекта, называет ее приемом. Думается, что в его позиции имеет место недооценка фундаментальности составления концепции в деле правотворчества. Прием — это относительно простое действие, которое может повторяться. Способ же — сложная деятельность, включающая совокупность приемов, причем их характер порой индивидуализирован. Известно, что составление концепции нормативного акта — дело весьма трудоемкое, а иногда и мучительно долгое;

это самостоятельный этап правотворческой процедуры. Данное правило стоит распространить, как было указано выше, и на подзаконные акты. Однако пока это часто остается благим пожеланием даже в отношении многих законопроектов. Некоторые нормативные акты не отличаются продуманностью (например, Федеральный закон о замене льгот денежными компенсациями от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, который вызвал шквал народных возмущений), другие принимаются под давлением сверху (например, Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»), третьи — поспешно (Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», который был принят к выборам Президента РФ и изменен спустя месяц).

Таким образом, в настоящее время этот этап правотворческой процедуры на деле не является обязательным.

Кроме того, далеко не всегда концепция законопроекта становится законом: может обнаружиться, что в законодательстве уже есть все необходимое для достижения поставленных целей, а может быть и так, что идея законопроекта обнаружит свою уязвимость;

- это документ, содержащий определенную информацию:

• о целях принятия закона;
• политической, социально-экономической ситуации, породившей идею принятия закона;
• позитивных изменениях, которые последуют после принятия закона;
• об ожидаемых негативных последствиях, которые могут возникнуть, если законопроект не будет принят;

- ее суть состоит в выработке подхода по разрешению вопроса, нуждающегося в правовом регулировании. Этот подход и есть стержень законопроекта, на котором базируются все нормативные предписания, в него включенные.

- она должна базироваться на научных достижениях, опирающихся на практику. Вот почему в состав рабочей группы по составлению концепции законопроекта включаются и ученые-теоретики, и практики. Естественно, к правотворческой работе должны привлекаться и юристы. Их роль не должна сводиться только к оформлению того, что разработают специалисты в той или иной области жизни;

- ее разработчиками могут быть любые субъекты права. Но как следует из изложенного выше, наделе это далеко не так. Составление концепции — мероприятие интеллектуально емкое, и это под силу далеко не каждому. Обычно составление концепции поручают коллективу людей, каждый из которых — высококлассный специалист в вопросе, составляющем предмет законопроекта.

Концепция нормативного акта — это документ, в котором отражается научно-практический подход к разрешению социальных проблем и который основан на реальной информации о той или иной сфере жизни общества, ставшей предметом правового регулирования.

Элементы (структура) концепции

Относительно того, каковы элементы концепции, единства мнений нет. Так, В. М. Баранов предлагает после названия самого документа (концепции) сразу точно обозначить отношения, которые будет регулировать законопроект, либо предмет регулирования законопроекта (например, информационная безопасность, охрана здоровья). Сразу надо пояснить, о чем будет идти речь, для того чтобы в дальнейшем не было двусмысленности (определить, что такое информационная безопасность, что понимается под охраной здоровья и т.п.).

Далее формулируются цели законопроекта. Они могут быть разноуровневые: главные, или конечные, и промежуточные. Важно, чтобы они были взаимосвязаны. Допустим, главная цель охраны здоровья — увеличение продолжительности жизни населения. Но есть и другая цель — обеспечение качества жизни людей с точки зрения их физического состояния.

Следующий элемент концепции — доказательства необходимости подготовки и принятия конкретного закона. Здесь требуется выстроить целую сеть различных аргументов и обосновать, что только принятие данного закона может способствовать достижению цели. Доводы могут касаться различных сфер жизни.

В нашем примере самыми действенными будут демографические аргументы.

Очень важно предполагаемый законопроект соотнести с другими нормативными актами (в том числе с нормами международного права) и ответить на вопрос, вписывается ли он в систему законодательства. Чтобы не было дисбаланса в системе законодательства, возможно, потребуется принятие подзаконных актов или конкретизация законов.

Самый главный элемент концепции — структура закона. Возможно, она будет слишком общей, и в ней будут отражаться только разделы с кратким изложением их содержания. Но даже это может прояснить суть дела и позволит принять принципиальное решение относительно того, нужен ли данный законопроект.

Механизм обеспечения реализации законопроекта — это то, о чем порой забывают, когда составляют концепцию. Главное здесь — определить процедуры реализации предоставляемых законом прав. Если этого нет, закон не будет эффективным.

Очень важно продумать последствия (как положительные, так и отрицательные), которые предположительно могут возникнуть в связи с принятием закона. Ведь они могут затронуть миллионы людей.

И, наконец, в концепции должен быть отражен вопрос о стоимости, реальной цене будущего закона. Для проработки финансового раздела концепции лучше приглашать специалистов в области бухгалтерского учета, причем независимых.

Значение концепции

Здесь представляются важными следующие моменты.

Концепция нормативного акта повышает уровень и эффективность правотворческой деятельности, делает ее упорядоченной.

Она позволяет вписать новый нормативный акт в систему законодательства и не нарушать баланс в правовой системе.

Концепция помогает воплотить на практике достижения юридической науки и придать им прикладной характер.

Она может служить основой для последующего толкования закона.

Вполне правомерно ее можно использовать и в правоприменительном процессе, особенно в случае обнаружения неясностей или пробелов в законе.