Ошибки в законотворчестве

Законотворчество — очень сложный процесс, требующий высокой профессиональной подготовки и концентрации интеллектуальной энергии. И даже когда за подготовку законопроекта берется команда высококлассных юристов, не всегда дело обходится без ошибок.

1. Государственная Дума в начале 1990-х гг. приняла первый Закон РФ от 19 ноября 1992 г. № 3929-1 «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» (ныне утратил силу). Поскольку банкротство было для России делом новым, разработчики Закона в полной мере ознакомились с зарубежным опытом и постарались его учесть. Однако через два года обнаружилось, что в данном Законе были допущены серьезные ошибки. Оказывается, разработчики Закона не учли, что в России существует много градообразующих предприятий (т.е. предприятий, в работе которых принимает участие практически все население города), например завод «Норильский никель», завод по обработке атомных отходов «Маяк», АвтоВАЗ. Если такое предприятие обанкротится, на грани голода оказывается весь город. Куца деваться людям? Ведь осуществить переезд на новое место жительства непросто. Пришлось срочно вносить изменения в Закон.

2. Создатели Закона РФ от 28 ноября 1991 г. № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации» очень внимательно изучали проблему предоставления российского гражданства. Они детально ознакомились и с зарубежным опытом разрешения этой проблемы. Поначалу все специалисты положительно оценивали Закон. Но спустя некоторое время в печать стали просачиваться анекдотичные случаи. Например, в российской армии могли служить наши соотечественники, жители бывших союзных республик. Однако после службы в армии они не могли согласно данному Закону получить российское гражданство. В Закон потребовалось вносить изменения и дополнения.

В. М. Баранов определил ошибку в законотворчестве как неправильные действия нормотворческого органа, совершенные по добросовестному заблуждению, повлекшие неблагоприятные социальные и юридические последствия.

Более широко понятие ошибки в законотворческой деятельности трактует А. Б. Лисюткин. По его мнению, ошибка в правотворчестве — это обусловленные преднамеренными или непреднамеренными действиямисубъекта нормотворчества негативный результат, препятствующий его эффективной работе и принятию высококачественного нормативного акта.

Отличие между этими двумя подходами состоит в разной оценке субъективного отношения правотворческого органа: В. М. Баранов ошибку связывает с виной, причем только с виной неосторожной. С одной стороны, А. Б. Лисюткину не чужда позиция объективного вменения, поскольку непреднамеренность можно толковать и как случайность (решающее значение он придает установлению того, возникли негативный результат от принятого закона). С другой стороны, если понимать преднамеренность как умысел, то к категории ошибки придется причислить и действия, по существу являющиеся грубыми правонарушениями. Но разве можно назвать ошибкой негативный результат, к которому субъект правотворчества так целенаправленно стремился?

Позиция В. М. Баранова более предпочтительна прежде всего потому, что она основывается на распространенном в общественном сознании понимании ошибки как оплошности, погрешности в поведении, которую можно было и не допустить, если бы субъект был более внимателен и осмотрителен.

Предполагается, что всякая ошибка должна быть исправлена. Но можно ли исправить то, в чем правотворческий орган убежден и к чему так упорно стремится?

Государственная Дума внесла поправки в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно которым теперь выборы в региональные парламенты будут проходить по партийным спискам. Опросы общественного мнения показывают, что в регионах еще существует смутное представление о российских партиях и их предназначении в обществе. Однако депутаты убеждены: их нововведение даст толчок развитию партийного движения и в целом поправки к данному Закону дадут положительный результат. Политологическая наука, лишь сравнительно недавно начавшая развиваться в России, рекомендаций на этот счет пока не дала.

Этот пример относится к категории гносеологических (познавательных) пробелов, пока не заполненных наукой, а не ошибок законодателя, которого нельзя упрекнуть в неосмотрительности и оплошности.

Какие же виды ошибок могут встречаться в правотворческой деятельности?

Авторы, занимавшиеся этой проблемой, предлагают разные классификации.

А. С. Дашков все правотворческие ошибки по психологическому механизму их формирования разделяет на две группы: умышленные и неумышленные.

Л. Б. Лисюткин предлагает правотворческие ошибки классифицировать по стадиям законодательной работы, т.е. он обращает внимание на процедурные ошибки, классифицируя их на следующие виды:

совершенные в ходе реализации права на законодательную инициативу;
допущенные в ходе обсуждения законопроекта;
имевшие место при принятии законопроекта;
обнаружившиеся при опубликовании и вступлении в силу принятого законопроекта.

Данная классификация вполне может быть полезной.

В. М. Баранова и В. М. Сырых предлагают классифицировать все правотворческие ошибки на четыре группы:

концептуальные, когда правоведение и другие науки содержат необходимый уровень знаний, а законодатель не смог усвоить и верно их отразить в концепции законопроекта;
юридические, являющиеся следствием несоблюдения требований законодательной техники;
логические, представляющие собой результат несоблюдения принципов и правил формальной логики при подготовке законов;
грамматические, касающиеся языка и стиля изложения правовых норм.

Проанализируем эту классификацию.

Концепция проекта нормативного акта — это, по утверждению В. М. Баранова, выражение позиции законодателя по регулируемому вопросу, иначе говоря, смысл, общее содержание законопроекта. Неправильная концепция неизбежно повлечет ошибочный по содержанию закон. Получается, что концептуальная ошибка — это самое грубое нарушение правил достижения социальной адекватности или содержательных правил законодательной техники.

Юридические ошибки, в числе которых пробелы, избыточность информации, нарушение стиля, коллизии, фактографические ошибки, весьма разноплановы. Если использовать классификацию, изложенную в гл. 4, то все ошибки (в том числе концептуальные) можно распределить по указанным в ней шести группам правил юридической техники.

Получается, что все правотворческие ошибки так или иначе связаны с нарушением:

правил формирования содержания законов (сюда относятся концептуальные ошибки, пробелы в законе, избыточность информации и др.);
логических правил (например, наличие коллизии);
правил, касающихся структуры закона (например, использование частей вместо разделов);
языковых правил (нарушение стиля и т.д.);
формальных правил (неправильное указание реквизитов и т.п.);
процедурных правил (например, принятие законопроекта без заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы).

Все они в совокупности и составляют содержание законодательной техники. Отсюда напрашивается следующий вывод. Чтобы не допускать ошибки в правотворчестве, законодателю надо прочно усвоить правила законодательной техники и не нарушать их.