Система управления при доминате
Новая монархия отличалась прежде всего новым представлением о содержании власти и полномочиях властителя. Монарх получил новый титул – Dominus Noster (Государь наш), были отставлены как ненужные (при имп. Феодосии) звания трибуна, понтифика, прокуратора. Используя идею «перенесенного суверенитета» («т. к. это римский народ предоставил правителю все свои права и полномочия в акте передачи власти»), монарх стал во главе всех священных и государственных дел империи, его решения стали признаваться безусловными и неукоснительными законами, равными законам «древнего права».
Причем утвердившийся в праве принцип преимущества более позднего закона перед ранними поставил императорские постановления (constitutia) в ранг определяющих источников права. Особое положение этих постановлений подчеркивалось еще и тем, что по своему содержанию решения монарха не были связаны никакими границами: «Что угодно принцепсу, имеет силу закона...» Император считался верховным судьей и главнокомандующим армией.
Прежний Сенат был практически отстранен от дел, а звание сенатора осталось только как почетное обозначение привилегированного сословия. Осталось почетное наименование консулов – но они уже только назначались императором и были своего рода традиционными управителями, выполняющими поручения монарха. Полностью – даже формально – исчезло из государственного уклада начало выборности должностных лиц.
Все нити государственного управления сосредоточились в центральной и территориальной администрации. Центральный уровень был представлен императорским советом и ведомственными канцеляриями. Императорский, или Государственный Совет (consistorium) состоял из лиц, персонально назначенных императором: они принадлежали только к двум наиболее богатым классам империи.
В состав Совета обязательно входили и главные администраторы – министры. К IV в. появились специальные должности 4-х министров: 1) священного дворца, в ведении которого были законодательство и судебный надзор; 2) гофмаршал, или министр чиновников, в ведении которого была внутренняя безопасность, дипломатические сношения, а также почтовое дело; под его началом была сеть особых агентов – «любопытствующих»; 3) управляющий «священными щедротами», т. е. государственными финансами; ранее раздельные казна императора – fiscus – и хранилище республики – erarium – слились воедино; 4) управляющий собственными имениями и имуществами императора.
Сохранились прежние 5 канцелярий императорского управления – во главе их стал общий начальник – викарий. При Константине появилась (по восточному образцу) должность высшего правителя гражданских дел – капеллана; он же стал считаться первоприсутствующим в Государственном Совете. Помимо этого, возникла система должностей среднего звена – комитатов. Постепенно они стали специализироваться на лиц: а) сопровождающих императора, б) занятых охраной дворца, в) гражданских управителей, г) занятых частными делами монарха, д) руководителей внутренней армии.
Территориальную администрацию представляли префекты претория – с 293 г. их стало четверо. Префекты обладали в главном военной властью и высшей юрисдикцией, для ведения гражданских дел при них возникла должность территориального викария. В провинциях, округах сложилась своя администрация.
С начала III в. с распространением христианства, частичным, а затем и полным его огосударствлением, стала укрепляться новая система церковного управления. Глава римского церковного округа – епископ – с III в. начал предъявлять претензии на главенство во всей христианской церкви – в V в. ему был присвоен титул папы; в сер. V в. римские епископы добились от императора подчинения их суду в церковных и духовных делах епископов империи.
В конце IV – начале V в. появился церковный чин патриарха – с разделением империи на Восточную и Западную несколько восточных патриархов стали полностью независимыми. Сфера церковного управления и юрисдикции постепенно начала расширяться, захватывая многие вопросы, ранее подверженные гражданскому суду, различные категории и нецерковного населения.
В последние века Римской империи, особенно в Восточной империи, в государственной администрации оформилась значительная прослойка профессиональных управленцев – бюрократии, которые замкнулись в своеобразную систему, подконтрольную только императору. Все чиновники империи (кроме самых низших) составляли сословие – Dignitates – и принадлежали к одному из трех рангов: «славнейших», «почтенных» или «знаменитых»; «знаменитые» считались вышестоящими по отношению к другим и подчинялись только императору.
В целом чиновники подразделялись на сословия придворных, военных или гражданских чинов. В каждом ранге устанавливалась законом своя квота чинов (например, для «славнейших» в 100 официалов). Чиновники получали на год государственный патент на чин и должность, который мог быть продлен, а мог быть отнят.
Такая внешне жесткая организация моментально породила извечных спутников бюрократии: желание во что бы то ни стало удержать свою должность и бесконечные самодовлеющие интриги в борьбе за ранги и должности; это понемногу стало отравлять административный организм империи, превращая его в малопродуктивную часть государственной организации. В этих условиях на более значимое место выходило провинциальное и военное управление.