Курс уголовного процесса

Формы контроля и надзора за предварительным расследованием

Виды контроля и надзора. Если обратиться к УПК РФ для решения вопроса о том, кто, когда и каким образом проверяет законность и обоснованность принимаемых следователем и дознавателем процессуальных решений и совершаемых ими процессуальных действий, то обнаружится три вида органов и (или) должностных лиц:

1. суд, который, по мысли законодателя, помимо своей обычной функции по отправлению правосудия, осуществляет на досудебных стадиях функцию судебного контроля;
2. прокурор, деятельность которого на досудебных стадиях уголовного процесса исторически именуется прокурорским надзором;
3. непосредственный руководитель (для следователя — руководитель следственного органа; для дознавателя - начальник органа дознания и начальник подразделения дознания) в рамках того, что можно назвать ведомственным контролем.

Судебный контроль. Можно выделить два вида судебного контроля: 1) предварительный (суд дает разрешение на производство действия или принятие решения до того, как они совершены) и 2) последующий (суд рассматривает жалобы участников процесса на уже совершенные действия или принятые решения).

Предварительный судебный контроль заключается в обязательности вынесения судебного решения о производстве некоторых следственных действий и о применении некоторых мер процессуального принуждения, ограничивающих конституционные права и свободы человека. Он вытекает из положений ст. 22, 23, 25 и др. Конституции РФ.

Так, согласно ст. 29 УПК РФ только суд правомочен принимать решения:

1. о применении отдельных мер пресечения и об их продлении;
2. о применении отдельных иных мер процессуального принуждения;
3. о производстве отдельных следственных действий,
4. об ограничении свободы в связи с необходимостью помещения подозреваемого или обвиняемого, не находящегося под стражей, в стационарную медицинскую организацию для производства соответственно судебно-медицинской или судебно-психиатрической экспертизы;
5. об эксгумации (изъятии тела из могилы) для производства следственных действий (осмотра трупа, экспертизы) при наличии возражений близких родственников или родственников покойного (ч. 3 ст. 178 УПК РФ).

Последующий судебный контроль, прежде всего, включает рассмотрение судом жалоб на действия (бездействие) и решения субъектов расследования (ст. 125 УПК РФ). При этом обжалованию подлежат не любые действия или решения, а только те, которые: а) способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства; б) способны затруднить доступ граждан к правосудию. Отдельно закон выделяет решения об отказе в возбуждении уголовного дела и о прекращении уголовного дела, во всяком случае подлежащие обжалованию в суд. Следует также иметь в виду, что в соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 1 «О практике рассмотрения судами жалоб в порядке статьи 125 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» решения следователя и дознавателя не могут обжаловаться по вопросам, подлежащим разрешению в ходе судебного разбирательства, например, о наличии или об отсутствии в действиях лица состава преступления. Этот вывод сделан Верховным Судом РФ применительно к обжалованию постановления о возбуждении уголовного дела (оно может обжаловаться лишь с точки зрения формы, но не существа), однако он в полной мере приложим и к другим решениям следователя и дознавателя, например, постановлению о привлечении в качестве обвиняемого, обвинительному заключению (акту) и т.п.

Следует также различать обжалование решений и действий. Решения (например, о применении меры пресечения и т.п.) могут быть судом отменены, поэтому здесь речь идет о классическом процессуальном обжаловании. Действия в отличие от решений отменены быть не могут (скажем, если обыск произведен, то отменить его нельзя), в силу чего под обжалованием в данном случае понимается требование не об отмене действия, которое бессмысленно, а о признании его результатов не имеющими юридической силы и, соответственно, доказательственного значения.

Кроме того, помимо обжалования в порядке ст. 125 УПК РФ, можно выделить еще одну форму последующего судебного контроля. Речь идет о ситуациях, когда производство следственных действий, требующих судебного решения (обыск в жилище и т.п.), в исключительных случаях не терпит отлагательства. Например, если есть основания полагать, что лицо собирается вывезти искомые предметы из своей квартиры, в силу чего счет идет на часы или даже минуты. Тогда указанные следственные действия могут быть произведены на основании постановления следователя или дознавателя с последующим, в течение 24 часов с момента начала производства следственного действия, уведомлением судьи и прокурора о его производстве (ч. 5 ст. 165 УПК РФ). Судья затем post factum проверяет произведенное следственное действие и выносит постановление о его законности или незаконности (в последнем случае все полученные доказательства признаются недопустимыми).

В целом ясно, что полномочия суда в отношении органов расследования не имеют инстанционной природы, когда вышестоящий суд проверяет действия и решения нижестоящего. Такой подход возможен в рамках только классического предварительного следствия, когда все акты следствия сами имеют судебную природу. В современном российском уголовном процессе речь идет о другом: проверке судом действий и решений несудебных органов, в силу чего и возникает необходимость в особом понятии судебного контроля. В то же время инстанционность в дальнейшем проявляется в том, что решения судьи районного суда, принятые в рамках судебного контроля за органами расследования, подлежат обжалованию в вышестоящий суд в апелляционном, кассационном, надзорном порядках.

Прокурорский надзор. В классических современных моделях предварительного расследования полноценный прокурорский надзор осуществляется только за органами дознания (полицией). Судебная природа предварительного следствия требует иных взаимоотношений следственного судьи (судебного следователя) и прокурора, поскольку прокурор не должен надзирать за представителями судебной власти в силу их независимости.

Советская модель предварительного расследования, упразднив судебный характер предварительного следствия и институционально выровняв две формы расследования, не могла позволить себе полностью «полицеизировать» досудебное производство. Кроме того, несудебный характер нового предварительного следствия снял старую проблему затруднительности или даже невозможности осуществления прокурорского надзора в отношении следователей как представителей судебной власти. Поэтому прокурорский надзор за органами расследования, как уже отмечалось выше, приобрел всеобъемлющий характер и словно - накрыл» обе формы предварительного расследования (как следствие, так и дознание) неким, образно говоря, «колпаком легитимности». Поэтому в соответствии с УПК РСФСР 1960 г. прокурор осуществлял надзор за расследованием с самого появления повода для возбуждения дела и до передачи дела в суд. Он санкционировал следственные действия и меры пресечения, ограничивающие конституционные права граждан (обыск в жилище, заключение под стражу и т.п.), отменял любые незаконные и необоснованные решения следователя и дознавателя по жалобам участников процесса или по собственной инициативе, давал следователю и дознавателю обязательные для них письменные указания и поручения, лично производил в случае необходимости следственные действия, мог даже полностью принять дело к своему производству и произвести расследование и т.д. При этом следователь оставался процессуально самостоятельным в том смысле, что вправе был обжаловать указания прокурора вышестоящему прокурору и даже приостановить до рассмотрения жалобы исполнение наиболее значимых указаний по вопросам обвинения или движения дела (вышестоящий прокурор либо отменял указания нижестоящего, либо передавал дело другому следователю), тогда как дознаватель такой самостоятельностью не обладал.

Появление в постсоветский период института судебного контроля привело к некоторому уменьшению полномочий прокурора, так как решения об ограничении конституционных прав граждан в связи с заключением под стражу, обыском в жилище и т.п. стал принимать суд, однако в целом концепция прокурорского надзора оставалась неизменной, в том числе после принятия УПК РФ.

Однако реформа 2007 г., связанная с принятием ряда законодательных актов, прежде всего Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, упразднением следственного аппарата прокуратуры и появлением Следственного комитета при Прокуратуре РФ (ныне Следственный комитет РФ), резко изменила также подходы к институту прокурорского надзора за следователем и дознавателем.

Во-первых, прокурор утратил все возможности самостоятельно возбуждать уголовное дело, а также производить по нему следственные действия, полностью принять в необходимых случаях дело к своему производству и т.п., в силу чего он почти лишился полномочий по непосредственному осуществлению уголовного преследования в ходе досудебного производства (за исключением этапа окончания предварительного расследования) и самостоятельному расследованию преступлений.

Во-вторых, заметно сузились и конкретные надзорные полномочия прокурора в отношении следователя, хотя при надзоре за дознавателем они остались практически неизменными. Иными словами, теперь надзорные полномочия прокурора в отношении следователя и дознавателя дифференцированы, чего никогда ранее не было ни в советский, ни в постсоветский периоды. Так, прокурор фактически утратил право отменять незаконные и необоснованные решения следователя (за исключением постановления о возбуждении уголовного дела) и давать ему обязательные письменные указания по расследованию дела. В «мягкой форме» данные полномочия сохранились лишь в виде возможности обращаться к следователю через руководителя следственного органа, однако ни о какой обязательности таких обращений речь уже не идет. Впоследствии Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ несколько полномочий прокурору вернул, в частности, право отменять не только постановление о возбуждении уголовного дела, но и об отказе в его возбуждении, а также постановления о приостановлении уголовного дела и о его прекращении. В любом случае данный Закон представляет собой не полноценную, а лишь «точечную» реставрацию отдельных элементов прежнего прокурорского надзора.

В то же время нельзя сказать, что прокурорский надзор за следователем был полностью упразднен или низведен до уровня необязательных рекомендаций. Даже если не возвращаться более к постановлению о возбуждении уголовного дела и Федеральному закону от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ, прокурор сохранил еще несколько значимых надзорных полномочий: по утверждению обвинительного заключения, возвращению уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия, передаче уголовного дела от одного органа предварительного расследования другому в порядке п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ и др.

В целом институт прокурорского надзора остается стабильным только в рамках дознания. Надзорные полномочия прокурора в отношении следователя неустойчивы и подвержены то сокращению, то расширению. Создается впечатление, что законодатель испытывает в этом плане концептуальные затруднения, не слишком представляя себе дальнейшие пути развития института прокурорского надзора, которые в значительной мере зависят от общего выбора модели предварительного расследования (классической, советской, постсоветской и т.п.).

Ведомственный контроль. Сложившийся в советский период полностью несудебный характер предварительного расследования и принадлежность следователей не только прокуратуре, но даже органам исполнительной власти (органы внутренних дел, органы безопасности и т.п.), для которых характерна строгая иерархическая вертикаль служебного подчинения, породили известную процессуальную проблему. С одной стороны, в процессуальном смысле следователь, будучи своего рода «правопреемником» следственного судьи (судебного следователя), должен обладать если и не независимостью, то хотя бы процессуальной самостоятельностью. С другой стороны, в административном смысле следователь напрямую подчинен своему начальнику (руководителю) по службе, нередко даже связан военной или квазивоенной (органы внутренних дел, органы безопасности) дисциплиной и никакой реальной самостоятельностью обладать не может. Советский уголовный процесс долгое время не хотел замечать данного противоречия, оставляя сугубо служебные отношения за рамками процессуального регулирования, хотя в этом просматривалось некоторое «нормативное лицемерие». Наконец, Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 14 декабря 1965 г. процессуально оформил административную зависимость следователя и ввел специального участника уголовного процесса - начальника следственного отдела (ст. 127¹ УПК РСФСР), который стал осуществлять в отношении следователя особую процессуальную функцию в виде ведомственного контроля. В тоже время широкий прокурорский надзор в значительной мере снимал проблему, поскольку надзорные полномочия прокурора распространялись как на самого следователя, так и на его «начальника».

Упоминавшаяся реформа 2007 г. устранила образовавшийся баланс, поскольку начальник следственного отдела, переименованный отныне в руководителя следственного органа, получил практически все полномочия по руководству следствием и, соответственно, по контролю за ним, бывшие до этого у прокурора. Иначе говоря, все без исключения полномочия, утраченные прокурором, перешли к руководителю следственного органа, т.е. ослабление прокурорского надзора одновременно привело к усилению ведомственного контроля. Сам следователь самостоятельнее не стал, однако ныне он не столько поднадзорен прокурору, сколько подконтролен своему руководителю в рамках соответствующего ведомства. Следует признать, что такой подход неизбежно приводит к определенной «бюрократизации» предварительного следствия. В доктрине ведомственный контроль часто стали именовать процессуальным контролем, что вряд ли меняет его сугубо ведомственную природу.

В рамках ведомственного контроля руководитель следственного органа осуществляет руководство предварительным следствием, отменяет незаконные или необоснованные постановления следователя, дает ему обязательные для исполнения указания, отстраняет следователя от производства расследования и др. (ст. 39 УПК РФ). Даже обжалование указаний прокурора вышестоящему прокурору следователь может теперь осуществлять лишь с согласия своего руководителя.

С недавних пор ведомственный контроль был закреплен и в отношении дознавателя Федеральным законом от 6 июня 2007 г. № 90-ФЗ, в силу чего в УПК РФ был введен новый участник уголовного процесса - начальник подразделения дознания. В теоретическом смысле необходимости в этом не было: во-первых, орган дознания и так действует в лице своего начальника, которому в свою очередь подчинен и начальник подразделения дознания; во-вторых, никто никогда не претендовал на то, что дознаватель должен обладать процессуальной самостоятельностью, в силу чего не возникало противоречий между его процессуальными функциями и административной зависимостью по службе. Будучи по своей природе полицейской деятельностью, дознание всегда концептуально интегрировало иерархическое построение любых органов полиции, не нуждаясь в его специальной процессуализации (ведомственный контроль здесь внутренне интегрирован в саму концепцию дознания). Однако законодатель в очередной раз решил действовать симметричным с предварительным следствием образом.