Судебный контроль, прокурорский надзор и ведомственный контроль в стадии возбуждения уголовного дела
Судебный контроль по проверке законности действий и решений органов расследования. Судебный контроль на досудебных стадиях уголовного процесса в широком смысле является одной из форм деятельности суда общей юрисдикции и самостоятельным уголовно-процессуальным институтом, целью которого является судебная защита прав, свобод и законных интересов лиц (граждан и организаций), вовлеченных в уголовный процесс. На стадии возбуждения уголовного дела он может быть реализован только путем обращения заинтересованного лица в суд с жалобой на действия (бездействие) или процессуальное решение органа расследования, т.е. всегда носит последующий характер. Его осуществление возможно исключительно по инициативе заинтересованного лица1О понятии судебного контроля и особенностях его реализации в стадии возбуждения уголовного дела см. подробнее: Судебный контроль в уголовном процессе / И.А. Давыдова и др.; Под ред. Н.А. Колоколова. М., 2009. С. 13-22, 81-109..
Возможность обращения заявителя или иного лица в суд с жалобой на действия (бездействие) должностных лиц органов уголовного преследования и принятые процессуальные решения, которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию, предусмотрены ч. 5 ст. 144 (обжалование отказа в принятии заявления о преступлении) и ч. 1 ст. 125, ч. 5 ст. 148 (обжалование отказа в возбуждении уголовного дела) УПК РФ. В уголовно-процессуальном законе не имеется прямого указания на возможность обжалования постановления о возбуждении уголовного дела. Это, разумеется, не случайно: возможности по обжалованию решений об отказе в возбуждении уголовного дела (отказе в принятии заявления о преступлении2О понятии судебного контроля и особенностях его реализации в стадии возбуждения уголовного дела см. подробнее: Судебный контроль в уголовном процессе / И.А. Давыдова и др.; Под ред. Н.А. Колоколова. М., 2009. С. 13-22, 81-109.) и о возбуждении уголовного дела не являются симметричными и подчинены разной процессуальной логике.
Отказ в возбуждении уголовного дела останавливает производство по уголовному делу, исключает проведение предварительного расследования и блокирует доступ заинтересованных лиц в суд. Иначе говоря, никакой уголовно-процессуальной деятельности за ним не следует. Поэтому данное решение может обжаловаться по любым основаниям, в том числе тем, которые связаны с существом уголовно-правового спора (например, когда в возбуждении уголовного дело отказано в связи с отсутствием события преступления, а потерпевший настаивает, что событие имело место). При любом ином подходе доступ заинтересованных лиц к судебной власти оказывался бы ограничен решением следователя или дознавателя, что недопустимо.
Решение о возбуждении уголовного дела, напротив, не блокирует, а открывает доступ в стадии предварительного расследования и судебного разбирательства, являясь необходимым условием такого доступа. После возбуждения уголовного дела еще предстоит провести предварительное расследование и рассмотреть уголовное дело по существу в суде. Поэтому было бы недопустимым переносить обсуждение уголовного дела по существу на самый ранний момент официального начала производства по делу, подменяя тем самым судебное разбирательство и в какой-то мере делая его бессмысленным. Следовательно, вопрос о возможности судебного обжалования постановления о возбуждении уголовного дела не может решаться так же, как он решается применительно к отказу в возбуждении уголовного дела. Именно исходя из данного обстоятельства Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что, осуществляя судебный контроль в стадии возбуждения уголовного дела, судья не должен предрешать вопросы, которые впоследствии могут стать предметом судебного разбирательства по существу уголовного дела. В частности, судья не вправе делать выводы о фактических обстоятельствах дела, об оценке доказательств и квалификации деяния3Пункт 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г, № 1 «О практике рассмотрения судами жалоб в порядке статьи 125 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» (Российская газета. 2009, 18 февраля).. Далее в том же Постановлении Пленум Верховного Суда РФ еще более определенно пояснил, что при рассмотрении жалоб на постановление о возбуждении уголовного дела «судья не вправе давать правовую оценку действиям подозреваемого, а также собранным материалам относительно их полноты и содержания сведений, имеющих значение для установления обстоятельств, подлежащих доказыванию, поскольку эти вопросы подлежат разрешению в ходе предварительного расследования и судебного разбирательства уголовного дела» (п. 16). Иначе говоря, решение о возбуждении уголовного дела не может быть обжаловано по вопросам существа уголовно-правового спора: о виновности или невиновности подозреваемого, наличии или отсутствии в его действиях состава преступления, наличия или отсутствия события преступления и т.п. Оно может быть обжаловано лишь по формальным основаниям, например, в связи с наличием некоторых обстоятельств, исключающих производство по уголовному делу (истечением сроков давности, наличием неотмененного приговора или иного процессуального решения по тому же обвинению и т.п.); отсутствием полномочий улица, возбудившего уголовное дело; несоблюдением процедуры возбуждения уголовного дела и др. В этом же смысле следует понимать правовые позиции Конституционного Суда РФ, подчеркивавшего возможность обжалования решения о возбуждении уголовного дела лицом, в отношении которого оно возбуждено4Определение Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2002 г. № 300-0 «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 116.211,218,219 и 220 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с запросом Президиума Верховного Суда Российской Федерации и жалобами ряда граждан» // Российская газета. 2003,15 января..
Понятие заинтересованного лица, помимо заявителя, имеющего право на обращение в суд с жалобой, в уголовно-процессуальном законе отсутствует. По указанной причине чрезвычайно важным является определение этого понятия Конституционным Судом РФ, который высказал правовую позицию, в соответствии с которой отказ в возбуждении уголовного дела может быть обжалован не только лицом, заявившим о преступлении, но и любым другим лицом, интересы которого затрагиваются соответствующим постановлением5Постановление Конституционного Суда РФ от 29 апреля 1998 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности части четвертой статьи 113 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с запросом Костомукшского городского суда Республики Карелия»//ВКС. 1998. №4.. Например, в постановлении об отказе в возбуждении уголовного дела могут быть указаны сведения о наличии в действиях лица, в отношении которого вынесено постановление, состава административного, дисциплинарного или иного правонарушения. Такое лицо, действиям которого дана негативная правовая оценка при вынесении итогового для стадии возбуждения уголовного дела решения, также является надлежащим субъектом обжалования.
Аналогичную точку зрения занимает и Пленум Верховного Суда РФ, который в цитировавшемся выше Постановлении от 10 февраля 2009 г. № 1 разъяснил, что судебному обжалованию в соответствии с ч. 1 ст. 125 УПК подлежат решения и действия (бездействие) должностных лиц, принятые на досудебных стадиях уголовного судопроизводства, если они способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства или иных лиц, чьи права и законные интересы нарушены, либо могут затруднить доступ граждан к правосудию (например, отказ в приеме сообщения о преступлении либо бездействие при проверке этих сообщений).
Таким образом, судебный контроль в стадии возбуждения уголовного дела выполняет важнейшую функцию защиты и восстановления прав и законных интересов лиц, нарушенных или поставленных под угрозу нарушения на любом этапе приема, регистрации, проверки и разрешения сообщений о преступлениях, не подменяя при этом ни предварительное расследование, ни судебное разбирательство уголовного дела.
Прокурорский надзор и ведомственный контроль при регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. Одним их важнейших факторов обеспечения законности в стадии возбуждения уголовного дела является прокурорский надзор, а также осуществляемый руководителем следственного органа ведомственный контроль. Если судебный контроль осуществляется по инициативе заинтересованного лица путем его обращения с жалобой в суд, то прокурорский надзор и ведомственный контроль реализуются как при рассмотрении жалоб (ч. 5 ст. 144, ч. 5 ст. 148 УПК РФ), так и в рамках исполнения процессуальных полномочий вне зависимости от имеющихся обращений заинтересованных лиц, т.е. носит постоянный и сплошной характер. Указанные представители власти (прокурор и руководитель следственного органа) наделены необходимыми процессуальными полномочиями по устранению нарушений закона и восстановлению (соблюдению) прав лиц, обратившихся с заявлениями о преступлениях или участвующих в их проверке. На основе уголовно-процессуального закона формируется и межведомственная правовая база, обеспечивающая единообразное взаимодействие органов дознания, предварительного следствия и прокуратуры в целях оперативного реагирования на нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина, соблюдения их законных интересов при разрешении сообщений о преступлениях.
Прокурор и руководитель следственного органа имеют право отменить итоговые (постановление о возбуждении уголовного дела, постановление об отказе в возбуждении уголовного дела), а также иные принимаемые на данной стадии уголовного процесса решения дознавателя, следователя.
В отличие от руководителя следственного органа прокурор не является лицом, ответственным за организацию приема, регистрации, разрешения сообщений о преступлениях, а также сегодня не имеет полномочий по самостоятельной проверке сообщения о преступлении процессуальным путем. Поэтому при осуществлении надзорной деятельности он не связан возможными ведомственными интересами, показателями работы («статистическое» повышение процента раскрываемости преступлений и т.п.).
В силу ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и п. 1 ч. 1 ст. 37 УПК РФ прокурор уполномочен проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (учетно-регистрационной дисциплины) во всех органах дознания и предварительного следствия. То есть предметом прокурорского надзора является соблюдение закона на всех этапах стадии возбуждения уголовного дела.
В приказах Генерального прокурора РФ уделяется большое внимание конкретизации полномочий прокурора и особенностям их исполнения. Прокуроры обязаны проводить проверки исполнения требований закона при регистрации и разрешении сообщений о преступлениях систематически, но не реже одного раза в месяц, а при наличии сведений о нарушениях законов - безотлагательно. Проверке подлежит соблюдение порядка регистрации сообщений о преступлениях, продление сроков, достоверность документов и результатов проверки сообщений, законность принятых решений, уведомление заявителя о результатах разрешения его сообщения и разъяснение ему права на обжалование и другие вопросы. При этом (в том числе путем личного опроса) необходимо проверять, не использовались ли по отношению к заявителю, изменившему свое первичное обращение или объяснение, незаконные методы воздействия. То есть прокурорский надзор имеет всеобъемлющий характер, позволяющий как выявлять, так и устранять допущенные органами расследования нарушения закона на стадии возбуждений уголовного дела.
После сокращения полномочий прокурора Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, в том числе лишения его права самостоятельно возбуждать уголовное дело, наиболее значимым полномочием прокурора теперь является предоставленное ему право отменять незаконные и необоснованные итоговые для стадии возбуждения уголовного дела процессуальные решения.
Незаконное и необоснованное постановление о возбуждении уголовного дела прокурор вправе отменить в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовного дела. Как видно из содержания ч. 4 ст. 146 УПК РФ, этот срок начинает течение именно с момента поступления в прокуратуру материалов, а не копии постановления о возбуждении уголовного дела, направляемой прокурору незамедлительно после вынесения постановления. С учетом отдаленности некоторых органов расследования от прокуратур (это особенно актуально для районов Крайнего Севера и других местностей с неразвитой системой сообщений), представление материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовного дела, может занять несколько суток. Без изучения же материалов проверить законность постановления о возбуждении уголовного дела невозможно. Мотивированное постановление прокурора об отмене незаконного и необоснованного постановления о возбуждении уголовного дела направляется должностному лицу, возбудившему уголовное дело6Правом отменить постановление следователя о возбуждении уголовного дела обладает также руководитель следственного органа, что вытекает из общего характера полномочий, предоставленных ему Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ (см. ст. 39 УПК РФ).
Прокурор, а также руководитель следственного органа вправе отменить незаконные и необоснованные постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 6 ст. 148 УПК РФ). Однако сроки, содержание и возможные процессуальные последствия принятия этих решений различаются и зависят оттого, каким участником уголовного процесса (прокурором или руководителем следственного органа) вынесено соответствующее постановление.
Постановление органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела отменяется прокурором путем вынесения соответствующего постановления без ограничений по срокам его вынесения. Прокурор направляет постановление начальнику органа дознания с указаниями, устанавливая срок их исполнения.
Иной порядок предусмотрен для отмены прокурором постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенного руководителем следственного органа, следователем. Признав такой отказ незаконным или необоснованным, прокурор в срок не позднее пяти суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении отменяет постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, которое вместе с указанными материалами незамедлительно направляет руководителю следственного органа.
Вынесенное следователем, руководителем следственного органа постановление об отказе в возбуждении уголовного дела может быть отменено и руководителем (вышестоящим руководителем) следственного органа. В этом случае соответствующий руководитель следственного органа отменяет незаконное постановление и возбуждает уголовное дело либо направляет материалы для дополнительной проверки со своими указаниями, устанавливая срок их исполнения.
Оценивая положительно наличие у прокурора полномочий по отмене незаконных и необоснованных постановлений следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, вызывает сомнение целесообразность установления конкретного срока принятия такого решения - в течение пяти суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении. Сведения о незаконности постановления могут стать прокурору известны и после истечения указанного срока, например, по результатам проверки жалобы участника процесса. Однако на «шестые сутки» незаконное изначально постановление следователя не становится «законным».
Остается открытым также вопрос о возможности вышестоящего прокурора по истечении установленного пятисуточного срока отменить незаконное постановление следователя после того, как оно оставлено без отмены нижестоящим прокурором. До момента проверки уголовного дела в вышестоящей прокуратуре, например, по жалобе участника процесса, может пройти значительное время, так как первоначальный ответ на жалобу будет дан нижестоящим прокурором. Своеобразное «вступление в силу» постановления следователя, что предусматривает невозможность его отмены по истечении какого-либо срока, ограничивает не только возможность прокурора принять эффективные меры по устранению нарушений закона, но и реализацию установленного ст. 6 УПК РФ назначения уголовного судопроизводства, которым в том числе является защита законных прав и интересов лиц, потерпевших от преступлений.
Полагаем, что установление уголовно-процессуальным законом какого-либо срока для отмены прокурором незаконных и необоснованных постановлений следователя, препятствующих дальнейшему движению уголовного дела, доступу потерпевшего к правосудию, недопустимо. Такие сроки должны устанавливаться правовыми актами Генеральной прокуратуры РФ и иметь исключительно организационную цель. Нарушение подобных сроков может повлечь дисциплинарную ответственность конкретного прокурора, но не процессуальные последствия в виде невозможности для прокурора устранить выявленные нарушения закона. Кроме того, для руководителя следственного органа предельный срок принятия решения об отмене незаконного постановления следователя в УПК РФ не предусмотрен.
Вне зависимости от субъекта принятия решения об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела необходимо учитывать позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой недопустимым является его произвольная и многократная отмена по одному и тому же основанию (в том числе по причине неполноты проведенной проверки).
Прокурор вправе принять и иные, помимо отмены незаконных постановлений, меры по устранению нарушений закона на стадии возбуждения уголовного дела. Например, Генеральный прокурор РФ требует от подчиненных прокуроров при наличии данных, указывающих на особую значимость проверяемых фактов, сложность их исследования, а также на неоднократные существенные нарушения требований уголовно-процессуального закона, в соответствии с п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ изымать материалы проверки сообщения о преступлении у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) для передачи в следственные органы Следственного комитета РФ.
Прокурорский надзор и судебный контроль не являются антагонистами. Напротив, они взаимно дополняют и усиливают друг друга, имеют общие цели соблюдения закона при расследовании преступлений и направлены на защиту прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства7О соотношении прокурорского надзора и судебного контроля см, подробнее: Ястребов В.Б. Прокурорский надзор: Учебник для юрид. вузов и факультетов. М., 2012, С. 221-224.. Сказать сегодня то же самое о прокурорском надзоре и ведомственном контроле сложнее - они пока в большей мере имеют не столько процессуально сбалансированный, сколько конкурентный характер.