Право социального обеспечения в России

Принцип разграничения предметов ведения и полномочии между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ в области социального обеспечения

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ обусловлен федеративным устройством России. В федеративном государстве функции и конституционные обязанности государства в социальной сфере распределяются между федеральным уровнем и уровнем субъектов Федерации. Способом распределения является конституционное разграничение предметов ведения Российской Федерации, ее субъектов и определение сферы их совместного ведения (ст. 71-73 Конституции Российской Федерации).

К исключительному ведению Российской Федерации относится регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (п. «в» ст. 71), установление основ федеральной политики и федеральные программы в области социального развития (п. «е» ст. 71). Правовое регулирование по этим вопросам осуществляется федеральными конституционными и федеральными законами, имеющими прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ).

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится защита прав и свобод человека и гражданина (п. «б» ч. 1 ст. 72), координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита отдельных категорий населения, включая социальное обеспечение (п. «ж» ч. 1 ст. 72). Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, согласно ч. 3 ст. 11 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором, федеральными законами, договорами и соглашениями между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

В настоящее время порядок разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ устанавливается Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Часть 1 ст. 26.3 указанного Закона устанавливает, что полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ, а ч. 2 ст. 26.3 содержит перечень полномочий органов власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемых ими самостоятельно, за счет собственных бюджетных средств.

Из них к сфере социального обеспечения относится решение вопросов:

• организации оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях (за исключением федеральных специализированных медицинских учреждений, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации) (п. 21);
• организации обязательного медицинского страхования неработающего населения (п.22);
• организации оказания специализированной (санитарно- авиационной) скорой медицинской помощи (п.23);
• социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 гг., семей, имеющих детей (включая многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе, за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выи- латы пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи (п. 24).

Эта правовая норма позволяет сделать вывод о том, что часть полномочий в области социального обеспечения возлагается на органы государственной власти субъектов РФ, а поскольку уровни развития регионов различны, остро встает вопрос о реализации принципа равноправия субъектов РФ. Цель государства - обеспечить реализацию конституционного права населения на социальное обеспечение на всей территории страны.

Финансирование социальной сферы должно представлять собой распределение ответственности в реализации социальных функций между уровнями власти, принятие и законодательное закрепление государственных социальных стандартов, определение потребностей каждого государственного субъекта социальной политики в финансировании для обеспечения социальных стандартов, относящихся к его компетенции, и предоставление каждому субъекту доступа к необходимым ресурсам и системе доходов.

Примеры разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ в сфере социального обеспечения можно найти в таких законах, как: Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (ст. 20, 21); Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (ст. 4, 5, 6.6); Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (ст. 4, 5); Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 (ст. 5, 6, 8).

Однако анализ положений этих законов позволяет сделать вывод о фрагментарности правового регулирования разграничения полномочий в сфере социального обеспечения, необходимости детального закрепления разграничения компетенции между федеральными и региональными органами в области социального обеспечения и определения источников финансирования соответствующих полномочий.

Предметы ведения субъектов Российской Федерации не имеют прямого конституционного закрепления и лишь закрепляются формулой «вне предметов ведения Российской

Федерации и предметов совместного ведения субъекты федерации обладают на своей территории всей полнотой государственной власти». Подобный подход к разграничению предметов ведения позволяет субъектам РФ конкретизировать предметы собственного ведения в своем законодательстве. Предметы ведения и полномочия субъектов РФ определяются в конституциях (уставах), законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ.

Конституционная модель разграничения полномочий умалчивает о социальных функциях, об ответственности местного самоуправления и о необходимой для их реализации финансово-экономической базе. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывает на возможность наделения органов местного самоуправления некоторыми государственными полномочиями. При этом финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для выполнения переданных им государственных полномочий. При этом органы государственной власти контролируют выполнение муниципалитетами отдельных государственных полномочий и целевое использование предоставленных материальных ресурсов.

Таким образом, правовая база социального обеспечения включает в себя три уровня, формируемых органами власти Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Сложившаяся трехуровневая структура власти (федеральный, региональный и муниципальный уровни) и соответствующая им система управления социальными процессами и распределения социальных функций не представляет собой органическое единство социального государства, поскольку происходят пересечения компетенций, несовпадение распределения объемов ответственности и ресурсов, отсутствуют адекватные механизмы учета территориальных социально-экономических особенностей.