Принцип финансирования социального обеспечения за счет средств бюджетов всех уровней, социального страхования (обязательного и добровольного), благотворительности и дополнительных форм социального обеспечения

Конституция РФ прямо не предусматривает механизма финансирования реализации прав граждан на социальное обеспечение и не содержит указаний на конкретные формы финансирования социального обеспечения. Однако анализ действующего законодательства позволяет выделить следующие механизмы финансирования - бюджетное финансирование, обязательное социальное и добровольное социальное страхование, благотворительность и дополнительные формы социального обеспечения.

Основной формой финансирования социального обеспечения в настоящее время является обязательное социальное страхование.

Обязательное социальное страхование в соответствии с Федеральным законом от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» представляет собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, иных категорий граждан вследствие признания их безработными, трудового увечья или профессионального заболевания, инвалидности, болезни, травмы, беременности и родов, потери кормильца, а также наступления старости, необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и наступления иных установленных законодательством социальных рисков, подлежащих обязательному социальному страхованию.

В настоящее время в России осуществляются четыре вида обязательного социального страхования:

пенсионное страхование;
социальное страхование на случай временной нетрудоспособности, беременности и родов;
социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
медицинское страхование.

Управление системой обязательного социального страхования осуществляет Правительство РФ в соответствии с Конституцией и законодательством РФ. Средства обязательного социального страхования являются федеральной государственной собственностью и аккумулируются в Пенсионном Фонде РФ. Фонде социального страхования РФ и фондах обязательного медицинского страхования. Основными доходами фондов являются страховые взносы.

С 2001 г. взносы на социальное страхование уплачиваются в рамках единого социального налога (ЕСН). Обязанность уплаты ЕСН предусмотрена в гл. 24 Налогового кодекса РФ.

М.Ю. Федорова отмечает двойственную природу ЕСН. С одной стороны, его можно рассматривать как форму сбора страховых взносов, а с другой - он приобретает характер целевого налога, за счет которого финансируются не только страховые выплаты, но и выплаты по системе государственного социального обеспечения, не имеющие социального характера¹Федорова М.Ю. Единый социальный налог как способ финансирования социального страхования // Журнал российского права. 2002. № 5. С. 60..

Смысл социальною страхования заключается в распределении социального риска потери или уменьшения заработка по не зависящим от работника обстоятельствам на работодателей и самих работников, которые обязаны отчислять страховые взносы в целевые фонды социального страхования, иными словами, социальное страхование призвано обеспечить самофинансирование социального обеспечения.

Государство устанавливает гарантии устойчивости финансовой системы обязательного социального страхования. В случае нехватки в финансовой системе обязательного социального страхования денежных средств для выплаты пенсий и пособий, оплаты медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и иных установленных федеральными законами расходов Правительство РФ при разработке проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год предусматривает дотации финансовой системе обязательного социального страхования в размерах, позволяющих обеспечить установленные федеральными законами выплаты по обязательному социальному страхованию.

М.Ю. Федорова, характеризуя социальное страхование, справедливо указывает, что одной из его важнейших черт является высокий уровень обеспечения. Если уровень социально-страхового обеспечения будет одинаковым или даже более низким в сравнении с государственным социальным обеспечением, то преимущества страховой модели нивелируются, утрачиваются стимулы для экономической деятельности, которая должна обеспечивать не только стабильные высокие доходы в активный период жизни, но и достойное материальное содержание при наступлении страховых случаев. В противном случае граждане утратят заинтересованность в активной экономической деятельности, участии в социально-страховой системе и перейдут в разряд социальных иждивенцев²Федорова М.Ю. Понятие социального страхования // Журнал российского права. 2001. № 1. С. 39..

Данную позицию подтвердил и Конституционный Суд РФ. Постановлением Конституционного Суда РФ от 22 марта 2007 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности положения части первой статьи 15 Федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год» в связи с жалобой Т.А. Баныкиной» была признана не соответствующий Конституции РФ правовая норма, устанавливающая максимальный размер пособия по беременности и родам за полный календарный месяц. Конституционный Суд РФ отметил, что эта норма неправомерно ущемляет социальные права женщин, чей средний заработок превышает предельный размер данного пособия, ухудшает их материальное положение в период нахождения в отпуске по беременности и родам, в отличие от женщин, чей средний заработок укладывается в данную норму.

Пособие по беременности и родам предоставляется работающим женщинам в рамках системы социального страхования, является одним из видов страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию, и максимальный размер этого пособия не может определяться без учета природы указанной выплаты, размера заработка, на основе которого исчисляются и уплачиваются платежи, а также без учета ее особого предназначения. Федеральный законодатель не учел, что в данном случае требовалось достижение пропорциональности между платежами, из которых формируются средства Фонда социального страхования РФ, и страховыми выплатами, осуществляемыми в пользу застрахованных женщин.

Конституционное право на социальное обеспечение гарантируется путем создания систем как обязательного, так и добровольного социального страхования. Действующее законодательство позволяет выделить следующие виды добровольного социального страхования:

добровольное медицинское страхование. В соответствии со ст. 1 Закона РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» оно осуществляется на основе программ добровольного медицинского страхования и обеспечивает гражданам получение дополнительных медицинских и иных услуг сверх установленных программами обязательного медицинского страхования. При этом виде страхования страхователями могут выступать как отдельные граждане, так и предприятия, представляющие интересы граждан;

добровольное пенсионное страхование. Статья 29 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» предоставляет право добровольного вступления в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию гражданам Российской Федерации, работающим за пределами территории РФ, и любому физическому лицу при условии уплаты страховых взносов в бюджет Пенсионного Фонда РФ за другое физическое лицо, которое не является застрахованным по системе обязательного пенсионного страхования;

добровольное социальное страхование. Федеральный закон от 31 декабря 2002 г. № 190-ФЗ «Об обеспечении пособиями по обязательному социальному страхованию граждан, работающих в организациях и у индивидуальных предпринимателей, применяющих специальные налоговые режимы, и некоторых других категорий граждан» и постановление Правительства РФ от 5 марта 2003 г. № 144 «О порядке добровольной уплаты в Фонд социального страхования Российской Федерации отдельными категориями страхователей страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» регламентируют, что индивидуальные предприниматели, адвокаты вправе добровольно вступать в отношения по обязательному социальному страхованию и только после этого приобретают право на получение пособий.

Думается, название постановления Правительства РФ нуждается в корректировке, поскольку система обязательного социального страхования обеспечивается определенным механизмом принуждения (в рамках налоговой системы) и не может поглощать систему добровольного страхования. На наш взгляд, в данном случае вместо понятия «добровольная уплата страховых взносов на обязательное социальное страхование» необходимо использовать термин «добровольное социальное страхование».

Часть 3 ст. 39 Конституции РФ указывает, что в Российской Федерации «поощряется добровольное социальное страхованные». Однако в настоящее время можно констатировать, что добровольное социальное страхование в России находится на стадии формирования и лишь дополняет систему обязательного социального страхования.

Бюджетное финансирование предполагает выделение средств на социальное обеспечение не только из федерального бюджета, но и из бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований. Финансирование части социального обеспечения за счет бюджетных средств вызвано необходимостью поддержки детей, малообеспеченных семей, граждан, лишившихся трудоспособности вследствие военных конфликтов, природных и техногенных катастроф и др.

Е.Г. Азарова и Т.К. Миронова выделяют в системе социальном обеспечения за счет бюджетных средств несколько подсистем: «1) обеспечение лиц из числа военнослужащих, некоторых других категорий граждан, не подлежащих в период своей деятельности обязательному социальному страхованию (и их семей); 2) обеспечение жертв социальных и техногенных катастроф; 3) обеспечение детей и семей с детьми; 4) социальная поддержка нетрудоспособных лиц, впавших в нужду, безотносительно к их прошлой занятости»³Азарова Е.Г., Миронова Т.К. Концепция развития законодательства о социальном обеспечении // В кн.: Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой. Ю.Л. Тихомирцева. Ю.П. Орловского. М.: Городец. 2004. С. 594, 595..

Положения ч. 3 ст. 39 Конституции РФ о поощрении благотворительности получили развитие в Федеральном законе от 11 августа 1995 г. № 135-ФЭ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». Под благотворительной деятельностью понимается добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки. Приоритетными целями благотворительной деятельности закон называет социальную поддержку и защиту граждан, включая улучшение материального положения малообеспеченных, социальную реабилитацию безработных, инвалидов и иных лиц, которые в силу своих физических или интеллектуальных особенностей, иных обстоятельств не способны самостоятельно реализовать свои права и законные интересы; оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, промышленных или иных катастроф, социальных, национальных, религиозных конфликтов, жертвам репрессий, беженцам и вынужденным переселенцам; содействие защите материнства, детства и отцовства; содействие деятельности в сфере профилактики и охраны здоровья граждан.

Часть 3 ст. 39 Конституции РФ закрепила основу для функционирования в России дополнительных негосударственных форм социального обеспечения. Развитие данного положения можно найти в действующем законодательстве.

Трудовой кодекс РФ (ст. 40,41) предоставляет возможность включать в коллективные договоры условие о предоставлении работникам дополнительных (по сравнению с установленными законодательством) льгот, пособий, компенсаций, которые финансируются за счет прибыли организаций.

Статья 22 Федерального закона от 12 января 19% г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» определяет права профсоюзов в области социального обеспечения, устанавливая, что они вправе участвовать в формировании социальных программ, направленных на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в разработке мер по социальной защите работников, определении основных критериев жизненного уровня, размеров индексации заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и компенсаций в зависимости от изменения индекса цен, а также вправе осуществлять профсоюзный контроль над соблюдением законодательства в указанной сфере.

Создание благоприятного правового поля для развития благотворительности и дополнительных негосударственных форм социального обеспечения позволит дополнить усилия государства по созданию достойного уровня жизни лиц, нуждающихся в социальном обеспечении.