Публичное право и экономика

Административные барьеры при осуществлении государственного контроля

Экономическая деятельность, в особенности предпринимательская, неизбежно подвергается разнообразным видам контроля со стороны государства. Естественно, что инициатива в осуществлении контрольных действий исходит от государства в лице различных его органов. Количество таких проверок, порой переходящее за грани нормы, подтолкнуло к принятию Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-Ф3 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Ныне он утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Закон 2008 г. подготовлен в соответствии с Указом Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности», которым Правительству РФ было поручено разработать и внести в Государственную Думу РФ проекты федеральных законов, предусматривающие:

• усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора);
• преимущественно уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности;
• ограничение прав контролирующих органов при проведении плановых и внеплановых мероприятий по контролю;
• исключение внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, а также возможности составления должностными лицами этих органов протоколов об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности и др.

В ходе применения названного закона, следует иметь в виду его основные позиции и ограничения:

1. субъекты контрольной (надзорной) деятельности по закону — федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. В круг контролирующих субъектов не входят унитарные предприятия (см. определение Верховного Суда РФ от 15 июня 2005 г. по делу № 9-Г05-8);
2. федеральный закон не применяется к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, к действиям органов государственного контроля (надзора) по направлению запросов о предоставлении информации, необходимой при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации, проведении контроля за осуществлением иностранных инвестиций, контроля за экономической концентрацией, анализа рынка, при определении состояния конкуренции;
3. федеральный закон также не распространяется на целый ряд контрольных мероприятий, а именно на действия государственных органов при проведении оперативно-розыскных мероприятий, производстве дознания, проведении предварительного следствия, осуществлении прокурорского надзора и правосудия, проведении административного расследования, финансового контроля и финансово-бюджетного надзора, налогового контроля, валютного контроля, контроля за уплатой страховых взносов в государственные внебюджетные фонды, контроля на финансовых рынках, банковского надзора, контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний или отравлений, несчастных случаев на производстве, осуществлении государственного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации;
4. особенности организации и проведения проверок при осуществлении таможенного, антимонопольного, экспортного контроля, контроля и надзора в сфере миграции, контроля в сфере рекламы, государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций, лицензионного контроля, государственного контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности, государственного строительного надзора, контроля и государственного надзора в области связи, контроля в области обращения и защиты информации, контроля и надзора за обеспечением защиты государственной тайны, государственного контроля регулирования цен (тарифов) и надбавок к ним, контроля за соблюдением стандартов раскрытия информации субъектами естественных монополий, контроля за соблюдением стандартов раскрытия информации организациями коммунального комплекса, контроля за оборотом оружия, боеприпасов и патронов к нему, контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, контроля и надзора в сфере труда, государственного надзора и контроля в области обеспечения безопасности дорожного, железнодорожного, воздушного движения, судоходства, государственного контроля и надзора за промышленной безопасностью, надзора за безопасностью гидротехнических сооружений, надзора по ядерной и радиационной безопасности в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомления о проведении внеплановой выездной проверки, могут устанавливаться другими федеральными законами.

Так, органы милиции часто использовали свое право, которое было предусмотрено п. 25 ст. 11 Закона РФ «О милиции» (при наличии данных о влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, в целях установления оснований для возбуждения уголовного дела или дела об административном правонарушении по мотивированному постановлению начальника органа внутренних дел (органа милиции) или его заместителя органы милиции вправе проводить осмотр помещений, досмотр транспортных средств, изучать документы, изымать образцы продукции, требовать проведения проверок и ревизий). Обжалование предпринимателями таких действий милиции в суд не давало результатов — суды подтверждали правомерность действий органов милиции.

В результате потребовались действия на законодательном уровне. Данная норма закона отменена (Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 293-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения вне процессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности»). Соответственно отменена и широко применявшаяся Инструкция о порядке проведения сотрудниками милиции проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности, утвержденная приказом МВД РФ от 2 августа 2005 г. № 636 (приказ М ВД от 8 января 2009 г. № 12).

Однако, несмотря на то что теперь «защитному» механизму закона подчинен лицензионный контроль, налоговый и валютный контроль остаются исключенными из сферы действия данного закона. В этой связи обсуждался вопрос о том, распространяется ли данный закон на проверку соблюдения правил применения контрольно-кассовой техники. Так, долгое время действовал Закон РФ от 18 июня 1993 г. № 5215-1 «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением», применение которого контролировали налоговые органы. Согласно письму МНС РФ от 21 декабря 2001 г. № ШС-6-14/967 было дано разъяснение, что, хотя этот контроль и не относится к налоговому, он не охватывается определением государственного контроля, поэтому Федеральный закон от 8 августа 2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» здесь не применим. Это письмо утратило силу в соответствии с письмом ФНС РФ от 31 октября 2007 г. № ШС-6-14/8460.

С другой стороны, налоговые органы продолжают контролировать применение Федерального закона от 22 мая 2003 г. № 54-ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт». Поскольку в ныне действующем законе государственный контроль определяется широко (как контроль за нарушениями любых нормативно установленных требований), данные проверки должны быть подчинены режиму Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля)».

В Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» определены принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, среди которых обращает на себя внимание презумпция добросовестности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Был этот принцип и в предыдущем законе. Содержится данный принцип также в Налоговом кодексе РФ, но не в таком явном виде: все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов) (п. 7 ст. 3); неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к ответственности, толкуются в пользу этого лица (п. 6 ст. 108). Практика применения этого принципа вызвала неоднозначную реакцию — есть мнение, что она оказалась малопригодной и не способствует укреплению правопорядка¹См.: Клепицкий И.А. Оптимизация налогообложения в контексте уголовного права // Законы России. Опыт. Анализ. Практика. 2009. № 3. С. 20..

Важен и такой принцип, как недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю. Закон определяет, что плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года.

Вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям вследствие действий (бездействия) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, признанных в установленном законодательством Российской Федерации порядке неправомерными, подлежит возмещению, включая упущенную выгоду (неполученный доход), за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии с гражданским законодательством.

Как бы ни были урегулированы действия контролирующих органов, возможности для нарушений все равно остаются. Обратимся к результатам опроса предпринимателей о реализации указанного закона в редакции 2001 г., проведенного в пяти регионах России — Курской, Новосибирской, Новгородской, Томской областях и Москве²См.: Афанасьева Т.П., Пуденко Т.Н. Государственный контроль малого бизнеса и правовое регулирование зашиты прав предпринимателей. М., 2002. С. 97-99.. На вопрос, каковы наиболее частые нарушения при проведении государственного контроля, 46,5% респондентов назвали требование проверяющими предоставления документов, информации, образцов продукции, не относящихся к предмету проверки. Также частыми нарушениями являются: проверка выполнения требований, не относящихся к компетенции органа контроля, осуществляющего проверку (30%), проведение плановых контрольных мероприятий чаще, чем это предусматривает закон (29%), непредставление необходимой информации, относящейся к предмету проверки (28,2%).

Реже — отсутствуют распоряжения о проведении контрольных мероприятий (21,6%), при проверке изымаются оригиналы документов, относящихся к предмету проверки (19,6%), нарушается порядок оформления результатов контроля (15,8%).