Административные барьеры при осуществлении легализующих функций

Легализующая деятельность государства — необходимый элемент экономического регулирования. Известны два основных порядка легализации — разрешительный и уведомительный. Более «строгим» для предпринимателя является порядок разрешительный, поскольку связан не только с временными затратами, но и с предварительной проверкой государственным органом определенных фактов и обстоятельств. Уведомительный порядок отражает тенденцию к упрощению процедур государственной регистрации, позволяя предпринимателю сначала совершить действия и сделки, а затем ставить об этом в известность государственный орган.

Основными направлениями легализующей деятельности государства в экономической сфере являются государственная регистрация, выдача разрешений на совершение определенных действий, лицензирование, аккредитация и квотирование. Общая схема складывающихся правоотношений сводится к обращению предпринимателя в уполномоченный государственный орган, подкрепленному пакетом необходимых документов, рассмотрению этого обращения и вынесению решения уполномоченным органом.

Выносимое решение может быть положительным и отрицательным (об отказе в совершении легализующих действий). При этом уполномоченный орган «связан» заранее известными критериями оценки обращения предпринимателя и установленным перечнем оснований для отказа. Поэтому при оценке правоотношений следует исходить из нормативно установленных правил поведения как для предпринимателя, так и для уполномоченного органа.

Нарушения прав экономических субъектов при осуществлении государственной регистрации экономических субъектов. Базовые положения в рассматриваемой области устанавливает Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее — Закон о госрегистрации). Порядок регистрации является единым на всей территории Российской Федерации, осуществляет регистрацию федеральный орган исполнительной власти — Федеральная налоговая служба РФ и се территориальные органы.

Нарушения прав предпринимателей в рассматриваемой сфере могут выражаться в необоснованном отказе в государственной регистрации, а также в нарушении ее сроков. Статья 23 названного закона устанавливает три исчерпывающих основания для отказа в государственной регистрации; отказ по иным основаниям является необоснованным.

Отказ в регистрации возможен только в случае:

непредставления определенных федеральным законом необходимых для государственной регистрации документов (закон устанавливает исчерпывающий (закрытый) перечень документов, представляемых для государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя);
представления документов в ненадлежащий регистрирующий орган;
представления документов в отношении юридического лица, находящегося в процессе ликвидации или индивидуального предпринимателя, деятельность которого принудительно прекращена судом и пр. (п. 2 ст. 20 и п. 4 ст. 22.1 Закона о госрегистрации).

Если отказ в государственной регистрации основан на иной мотивации, он квалифицируется как необоснованный.

Закон о госрегистрации устанавливает унифицированный срок для совершения регистрационных действий — не более чем пять рабочих дней со дня представления документов в регистрирующий орган. Любое, даже незначительное удлинение указанного срока является нарушением сроков регистрации со стороны регистрирующего органа, вне зависимости от причин. При этом нужно иметь в виду, что регистрирующий орган, допуская превышение сроков, способен документально скрыть истинные сроки государственной регистрации. Технически это может оформляться следующим образом — в выдаваемых документах и регистрационном свидетельстве значится дата, отвечающая пятидневному сроку, хотя в реальности документы попадают к заявителю позднее.

Закон устанавливает правовые основы ответственности регистрирующего органа за названные нарушения. Согласно ст. 24 Закона о госрсгистрации ответственность должностных лиц может быть дисциплинарной, уголовной и административной.

Виды дисциплинарных взысканий установлены в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 57). Это:

замечание;
выговор;
предупреждение о неполном должностном соответствии;
освобождение от замещаемой должности гражданской службы;
увольнение с гражданской службы.

Для привлечения должностного лица к дисциплинарной ответственности следует обратиться к его руководителю с письменным обращением, изложив суть нарушения и приложив имеющиеся доказательства.

Административная ответственность предусмотрена за несвоевременное или неточное внесение записей о юридическом лице в единый государственный реестр юридических лиц или об индивидуальном предпринимателе в единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей (ст. 14.25 КоАП РФ). За это правонарушение на должностных лиц органов, осуществляющих государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, может быть наложен административный штраф в размере от 1 до 2 тыс. руб. Дела о таких правонарушениях возбуждаются прокурором (ст. 28.4 КоАП РФ), а рассматриваются мировыми судьями. Соответственно для возбуждения дела об административном правонарушении от предпринимателя требуется заявление в прокуратуру.

В некоторых случаях незаконные действия при государственной регистрации могут влечь уголовную ответственность по ст. 169 УК РФ «Воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности». Статья устанавливает ответственность за неправомерный отказ в государственной регистрации индивидуального предпринимателя или юридического лица либо уклонение от их регистрации, если эти деяния совершены должностным лицом с использованием своего служебного положения.

Преступление наказывается штрафом в размере от 200 000 до 500 000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 18 месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет со штрафом в размере до 80 000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 6 месяцев, либо обязательными работами на срок от 120 до 180 часов.

Помимо привлечения к ответственности должностных лиц, предпринимателям можно рекомендовать применять п. 2 ст. 24 Закона о госрегистрации, напрямую устанавливающий, что регистрирующий орган возмещает ущерб, причиненный отказом в государственной регистрации, уклонением от государственной регистрации или нарушением порядка государственной регистрации, допущенным по его вине. Гражданско-правовая ответственность наступает в данном случае по ст. 1069 ГК РФ «Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами». Для этого необходимо обращение в суд.

В арбитражных судах уже сложилась практика рассмотрения дел о признании решений об отказе в регистрации недействительными.

Например, постановлением ФАС Московского округа от 17 января 2006 г. по делу № КГ-А40/13217-05 подтверждена правота заявителя, который снял с себя полномочия генерального директора общества с ограниченной ответственностью, передал их другому лицу, а то, в свою очередь утвердило изменения в учредительные документы. Отказ зарегистрировать данные документы был неправомерен, так как были представлены все необходимые по каждому разделу документы, которые требовались для регистрации вышеназванных изменений.

Попытка ограничить возможности подачи заявления на регистрацию в подзаконном акте была обжалована в суд. Верховный суд РФ принял решение от 1 августа 2006 г. № ГКПИ06-735, подтвердив право граждан действовать через представителя. Как было установлено судом, в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» постановлением Правительства РФ от 19 июня 2002 г. № 439 были утверждены Требования к оформлению документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц, а также физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей, пунктом 3 которых предусмотрено, что заявление, уведомление или сообщение заполняется в одном экземпляре и представляется в регистрирующий орган непосредственно заявителем либо направляется почтовым отправлением с объявленной ценностью при его пересылке и описью вложения. Суд посчитал, что Правительство РФ не вправе было ограничивать, по сравнению с федеральным законом, права граждан по представлению документов в регистрирующий орган непосредственно ими самими, исключив при этом их право на осуществление таких действий через своего представителя или любого другого лица.

Нарушения прав экономических субъектов при регистрация прав на недвижимое имущество. Основные положения в данной области регулируются Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — Закон о регистрации недвижимости). Следует иметь в виду возможности подзаконного регулирования: «В случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, актами Президента Российской Федерации и актами Правительства Российской Федерации, правовую основу государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним составляют также нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти в области юстиции.

На основании и во исполнение Федерального закона, актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации, в пределах своей компетенции вправе издавать методические рекомендации по вопросам практики ведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (ст. 3 Закона о регистрации недвижимости).

Государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляет Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация) и ее территориальные органы, действующие в соответствующих регистрационных округах. Росрегистрация подведомственна Минюсту России. Минюст вправе отменить в пределах своей компетенции противоречащие Конституции Российской Федерации, законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, нормативным правовым актам Минюста России решения должностных лиц Минюста России и подведомственных ему федеральных служб, если иной порядок отмены таких решений не установлен федеральным законом. Таким образом, существует возможность административного обжалования решений Росрегистрации в Минюст.

Нарушения прав предпринимателей в рассматриваемой сфере могут заключаться в необоснованном отказе в государственной регистрации и нарушении ее сроков. Установлено, что государственная регистрация прав проводится не позднее чем в месячный срок со дня подачи заявления и документов, необходимых для государственной регистрации. Между тем эти сроки могут превышаться со ссылкой на загруженность органов регистрации и пр.

Порядок регистрации прав на недвижимость нельзя назвать уведомительным, в ряде случаев это необходимый этап оформления гражданско-правовой сделки, от которого напрямую зависит ее действительность.

Соответственно порядок проведения государственной регистрации прав предусматривает несколько видов действий (ст. 13 Закона о регистрации недвижимости):

прием документов, необходимых для государственной регистрации прав и отвечающих требованиям настоящего закона, регистрация таких документов с обязательным приложением документа об уплате государственной пошлины;
правовая экспертиза документов и проверка законности сделки;
установление отсутствия противоречий между заявляемыми правами и уже зарегистрированными правами на данный объект недвижимого имущества, а также других оснований для отказа или приостановления государственной регистрации прав;
внесение записей в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество при отсутствии указанных противоречий и других оснований для отказа или приостановления государственной регистрации прав;
совершение надписей на правоустанавливающих документах и выдача удостоверений о произведенной государственной регистрации прав.

Закон не определяет непосредственно перечень документов, представляемых на регистрацию (ст. 16 Закона о регистрации недвижимости).

Отказ в государственной регистрации прав возможен по следующим основаниям (ст. 20 Закона о регистрации недвижимости):

право на объект недвижимого имущества, о государственной регистрации которого просит заявитель, не является правом, подлежащим государственной регистрации прав в соответствии с настоящим Федеральным законом;
с заявлением о государственной регистрации прав обратилось ненадлежащее лицо;
документы, представленные на государственную регистрацию прав, по форме или содержанию не соответствуют требованиям действующего законодательства;
акт государственного органа или акт органа местного самоуправления о предоставлении прав на недвижимое имущество признан недействительным с момента его издания в соответствии с законодательством, действовавшим в месте его издания на момент издания;
лицо, выдавшее правоустанавливающий документ, не уполномочено распоряжаться правом на данный объект недвижимого имущества;
лицо, которое имеет права, ограниченные определенными условиями, составило документ без указания этих условий;
правоустанавливающий документ об объекте недвижимого имущества свидетельствует об отсутствии у заявителя прав на данный объект недвижимого имущества;
правообладатель не представил заявление и иные необходимые документы на государственную регистрацию ранее возникшего права на объект недвижимого имущества, наличие которых необходимо для государственной регистрации возникших после введения в действие настоящего Федерального закона перехода данного права, его ограничения (обременения) или совершенной после введения в действие настоящего Федерального закона сделки с объектом недвижимого имущества;
не представлены документы, необходимые в соответствии с настоящим Федеральным законом для государственной регистрации прав;
имеются противоречия между заявленными правами и уже зарегистрированными правами.

Большинство из этих оснований носит оценочный характер, они не являются формальными. Соответственно обжалование отказа в регистрации предполагает содержательный спор, а потому вероятность решения вопроса путем административного обжалования сравнительно мала. Отказ в государственной регистрации, а также уклонение от нее могут быть обжалованы в судебном порядке.

В постановлении ФАС Московского округа от 12 марта 2007 г. (дело № КГ-А40/1312-07-П) поддержана позиция заявителя ЗАО «Регикон», оспорившего отказ в регистрации права на приобретенную им на аукционе недвижимость ФГУП «ГНПП «Регион»». Указанный отказ вынесен на основании абз. 4, 10 п. 1 ст. 20 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и мотивирован тем, что в распоряжении Минимущества России от 27.02.04 № 929-р не содержится описание части здания, подлежащего продаже, достаточное для ее идентификации (отсутствует указание нумерации комнат и помещений в составе недвижимого имущества), в связи с чем невозможно определить, в отношении какой части здания собственником дано согласие на продажу. Также регистрирующий орган сослался на отсутствие регистрации в ЕГРП права хозяйственного ведения ФГУП «ГНПП «Регион»» на продаваемые помещения технического этажа и лестничные клетки, указанные в договоре купли-продажи. В ходе судебного разбирательства ЗАО «Регикон» указало, что приобретенное недвижимое имущество общей площадью 1269,1 кв. м состоит из нежилого помещения площадью 1195,8 кв. м, ранее зарегистрированного на праве хозяйственного ведения за ФГУП «ГНПП «Регион»», и технического этажа площадью 73,3 кв. м, на который право хозяйственного ведения зарегистрировано не было, поскольку в результате текущей инвентаризации БТИ была допущена техническая ошибка в подсчете размера площади и выявлена неучтенная площадь — 73,3 кв. м. Техническая ошибка обнаружена после государственной регистрации права хозяйственного ведения ФГУП «ГНПП «Регион»» на данные помещения. Между тем право регистрирующего органа на исправление технической ошибки предусмотрено ст. 21 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Согласно п. 1 названной статьи технические ошибки исправляются в трехдневный срок по решению государственного регистратора после обнаружения ошибки или получения от любого заинтересованного лица в письменной форме заявления об ошибке в записях. В силу изложенного отказ в регистрации права собственности ЗАО «Регикон» на недвижимое имущество признан незаконным.

Закон о регистрации недвижимости устанавливает ответственность при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ст. 31): органы, осуществляющие государственную регистрацию прав, в соответствии с настоящим Федеральным законом несут ответственность за своевременное, полное и точное исполнение своих обязанностей, указанных в настоящем Федеральном законе, а также за полноту и подлинность предоставляемой информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним, необоснованный (не соответствующий основаниям, указанным в настоящем Федеральном законе) отказ в государственной регистрации прав или уклонение от государственной регистрации прав. Вред, причиненный физическим или юридическим лицам в результате ненадлежащего исполнения органами, осуществляющими государственную регистрацию прав, возложенных на них настоящим Федеральным законом обязанностей, в том числе в результате внесения в Единый государственный реестр прав записей, не соответствующих закону, иному правовому акту, правоустанавливающим документам, возмещается за счет казны Российской Федерации в полном объеме.

Таким образом, при нарушениях со стороны государственных органов возможно административное обжалование действий должностных лиц и судебное оспаривание решения.

В отличие от регистрационной деятельности, выдача разрешений экономическим субъектам не урегулирована единым законодательным актом, что является дополнительным препятствием в защите нарушенных при этой процедуре прав. Выдача разрешений в основном регламентируется ведомственными нормативными актами, которые редко содержат основания для отказа заявителю и четкую процедуру действий государственного органа.

Например, таковы приказ Минздравсоцразвития от 31 декабря 2004 г. № 346 «Об организации выдачи разрешений на применение медицинских технологий», где нет оснований для принятия положительного или отрицательного решения, приказ ФСФР от 10 июня 2009 г. № 09-21/пз-н «Об утверждении Положения о порядке выдачи Федеральной службы по финансовым рынкам разрешения на размещение и (или) организацию обращения эмиссионных ценных бумаг российских эмитентов за пределами Российской Федерации» (п. 10 — разрешение выдается, если «соблюдены иные требования, установленные федеральными законами»).

Более подробным является постановление Федерального горного и промышленного надзора России от 30 августа 1999 г. № 64 «Об утверждении Положения о порядке выдачи разрешений на застройку площадей залегания полезных ископаемых».

Гораздо реже процедура выдачи разрешений становится объектом законодательного внимания — например, ст. 55 Градостроительного кодекса РФ «Выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию», ст. 25 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности».

Соответственно, споры по поводу выдачи разрешений являются более сложными, поскольку предоставляют больший простор для мотивации государственных органов.

Так, ФАС Уральского округа постановлением от 2 ноября 2006 г. (дело № Ф09-1619/06-С6) признал отказ в выдаче разрешения на строительство обоснованным. Было установлено, что постановлением главы г. Екатеринбурга от 14 ноября 2002 г. № 1230-н обществу «Артефакт» согласовано предварительное место размещения здания культурно-эстетического и административного центра по ул. Розы Люксембург на земельном участке площадью 2730,48 кв. м. На общество возлагалась обязанность получить в Главархитектуре архитектурно-планировочное задание и выполненную в соответствии с ним проектную документацию согласовать в срок до 31 декабря 2003 г., установить на местности границы земельного участка и произвести его кадастровый учет. Однако в 2004 г., до окончания согласования и проведения экспертизы проекта, не получив разрешение на строительство, общество «Артефакт» приступило к строительству объекта и возвело фундамент, а также семь этажей здания. Письмами от 7 июля 2005 г. № 21-19/2300 и от 2 августа 2005 г. № 21-01.5/2840 Главархитектурой в выдаче разрешения на строительство было отказано в связи с тем, что строительство указанного объекта ведется самовольно в нарушение требований норм законодательства о градостроительной деятельности; рассмотрение вопроса о разрешении продолжения строительства указанного объекта возможно лишь при условии определения статуса постройки в соответствии со ст. 222 Гражданского кодекса РФ и после предоставления всех документов, предусмотренных ст. 51 Градостроительного кодекса РФ. В силу изложенного суд признал, что у администрации г. Екатеринбурга обязанность по выдаче заявителю разрешения на строительство не возникла, следовательно, отказ в выдаче указанного документа соответствует закону.

Лицензирование — одно из проявлений разрешительной системы. Суть правоотношений сводится к тому, что лицензирующий орган (орган государственной власти) выдает юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю разрешение на занятие определенным видом деятельности, подлежащим лицензированию. Базовые положения в данной области регулирует Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Закон о лицензировании).

Таким образом, при анализе правоотношения прежде всего необходимо дать оценку следующим позициям:

подлежит ли данный вид деятельности лицензированию (ст. 17 Закона о лицензировании);
какой государственный орган осуществляет лицензирование (постановление Правительства РФ от 26 января 2006 г. № 45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности»1);
какой специальный нормативный правовой акт, помимо Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», подлежит применению в данном случае;
нет ли коллизий между Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» и этим специальным актом.

Возможные нарушения прав предпринимателей при лицензировании могут выражаться в неправомерном отказе в выдаче лицензии, нарушении сроков выдачи лицензии, незаконном аннулировании и приостановлении лицензии, нарушениях при проведении лицензионного контроля.

По закону отказ в выдаче лицензии (п.З ст. 9 Закона о лицензировании) возможен при следующих условиях:

наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации;
несоответствие соискателя лицензии, принадлежащих ему или используемых им объектов лицензионным требованиям и условиям.

Закон напрямую запрещает отказ в выдаче лицензии на основании величины объема продукции (работ, услуг), производимой или планируемой для производства соискателем лицензии.

Но, несмотря на лаконичность двух оснований для отказа в выдаче лицензии, они могут иметь довольно разнообразное содержание. Так, лицензионные требования и условия могут предусматриваться в специальном нормативном правовом акте о лицензировании и в ряде случаев «перерастать» в ограничения при лицензировании, которые вправе устанавливать только закон. Здесь важно проанализировать степень подзаконного нормотворчества, отвечая на вопрос, не выходит ли оно за рамки, отведенные законом.

Например, в некоторых случаях действующие положения о лицензировании не упоминают в качестве соискателей лицензий индивидуальных предпринимателей, что служит основанием для отказа в выдаче им соответствующих разрешений на определенные виды деятельности. Подобная практика ущемляет права предпринимателей и вынуждает их создавать общества с ограниченной ответственностью для того, чтобы получать лицензии уже на эти общества. Между тем у предпринимателя имеется возможность получения лицензии на себя, основываясь на следующем судебном прецеденте.

В соответствии с решением Верховного Суда РФ от 4 февраля 2003 г. № ГКПИ2003-11 индивидуальный предприниматель Нидерштрат В.В. обратилась в Верховный Суд РФ с заявлением о признании незаконными и не подлежащими применению положений постановления Правительства Российской Федерации от 1 июля 2002 г. № 489 в части, препятствующей осуществлению фармацевтической деятельности субъектами предпринимательства без образования юридического лица, поскольку ей было отказано в получении лицензии.

Суд счел, что требования индивидуального предпринимателя подлежат удовлетворению по следующим основаниям. Согласно п. 1 ст. 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» фармацевтическая деятельность подлежит лицензированию. В соответствии со ст. 2 названного закона «соискателем лицензии» и «лицензиатом» может быть как юридическое лицо, так и индивидуальный предприниматель.

Таким образом, Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» не содержит ограничений на осуществление фармацевтической деятельности индивидуальными предпринимателями. Не содержится таких ограничений и в других федеральных законах. Между тем в оспариваемом Положении индивидуальные предприниматели не названы в числе лиц, которые осуществляют фармацевтическую деятельность. С учетом вышеизложенного суд пришел к выводу, что указанные лица фактически лишаются права на занятие фармацевтической деятельностью.

При таких обстоятельствах требования заявительницы о признании незаконными п. 1, 2, 5 и 16 Положения подлежат удовлетворению в части, ограничивающей возможность осуществления фармацевтической деятельности лицами, занимающимися предпринимательской деятельностью без образования юридического лица (индивидуальными предпринимателями).

В рассматриваемой ситуации уместной будет и постановка вопроса о взыскании в пользу предпринимателя убытков в виде дополнительных расходов на вынужденное создание предприятия либо расходов по оплате услуг адвоката по оспариванию в суде необоснованного отказа в выдаче лицензии.

Другой пример расширительного толкования лицензионных условий — в постановлении ФАС Уральского округа от 9 марта 2005 г. по делу № Ф09-583/05-АК.

Предпринимателю отказано в выдаче лицензии на осуществление лечебно-профилактической деятельности, а именно: проведение консультаций по кормлению и лечению животных, ветеринарное обслуживание животных на дому у владельцев животных. Отказ мотивирован тем, что помещение, указанное в заявлении, не соответствует лицензионным требованиям и условиям, установленным «Нормами технологического проектирования ветеринарных объектов для городов и иных населенных пунктов», утвержденными заместителем министра сельского хозяйства Российской Федерации 27 декабря 2002 г., и «Требованиями к производственной базе для юридических и физических лиц по осуществлению ветеринарной деятельности», утвержденными Экспертным советом 20 февраля 1997 г.

Удовлетворяя требования предпринимателя, суд исходил из того, что отказ основан на актах, не подлежащих применению, поскольку Нормы технологического проектирования ветеринарных объектов для животноводческих, звероводческих, птицеводческих предприятий и крестьянских хозяйств не опубликованы и не зарегистрированы Министерством юстиции Российской Федерации, Требования к производственной базе для юридических и физических лиц по осуществлению ветеринарной деятельности не являются нормативным правовым актом. Соответственно вывод лицензирующего органа об отсутствии у предпринимателя технически оснащенного помещения носит предположительный характер.

Такое основание для отказа в выдаче лицензии, как недостоверность информации, также может трактоваться расширительно.

Например, постановлением ФАС Московского округа от 17 ноября 2003 г. по делу № КА-А40/8952-03 защищены права общества с ограниченной ответственностью на получение лицензии, в выдаче которой было отказано по мотиву недостоверности информации. «Недостоверность» заключалась в том, что в заявлении на предоставление лицензии в качестве места нахождения ООО указало свой юридический адрес из устава, а направляемая министерством корреспонденция по указанному адресу возвращалась с отметкой почтового отделения о том, что адресат не значится. Суд посчитал, что факт представления недостоверной или искаженной информации документально не подтвержден, поскольку корреспонденция доставлена адресату, указанный адрес соответствует учредительным документам и свидетельству о регистрации. При этом суд указал, что невозможность осуществления производственной деятельности по другому адресу не названа в качестве основания для отказа в предоставлении лицензии, а изложена в виде информации.

Следует учитывать, что Закон о лицензировании делает перечень подаваемых документов исчерпывающим (п. I ст. 9 «Лицензирующий орган не вправе требовать от соискателя лицензии представления документов, не предусмотренных настоящим Федеральным законом») и в то же время предоставляет возможность установить другие перечни документов в положении о лицензировании конкретного вида деятельности. Но зачастую такие ведомственные перечни становятся открытыми. Например, согласно Положению о лицензировании в сфере внешней торговли товарами, утвержденному постановлением Правительства РФ от 9 июня 2005 г. № 3641 (п. 5), заявитель представляет в лицензирующий орган «другие документы, если они определены законодательством Российской Федерации», что является трудновыполнимым условием, заранее неизвестным заявителю.

Нарушения прав предпринимателей могут выражаться в аннулировании и приостановлении лицензии (ст. 13 Закона о лицензировании). Нужно учитывать, что сам лицензирующий орган по Закону о лицензировании лишился права самостоятельно аннулировать или приостановить лицензию, это требует судебного решения. При этом за ним остается инициатива обращения в суд и сбор доказательств о совершенных лицензиатом нарушениях.

В составах административных правонарушений, связанных с лицензионной деятельностью, часто фигурирует понятие «грубое нарушение условий лицензии». Дабы минимизировать оценочность этого понятия, к каждой подобной статье КоАП РФ сделано примечание о том, что понятие грубого нарушения устанавливается Правительством РФ в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности. Но поскольку Правительство РФ дало эти критерии не по всем видам деятельности (ст. 9.1 КоАП РФ, например), суду приходится оценивать, грубым ли было нарушение, по собственному усмотрению. В связи с этим необходимо изучение и обобщение судебной практики.

Так, в постановлении ФАС Московского округа от 11 января 2005 г. по делу № КА-А40/12389-04' указано, что выявленные нарушения в работе частного охранного предприятия не являются грубыми, к тому же они устранены в установленный срок.

В рассматриваемой сфере возможны нарушения при осуществлении лицензионного контроля (ст. 12 Закона о лицензировании). Лицензионный контроль проводится лицензирующим органом в целях проверки полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, возможности выполнения им лицензионных требований и условий, а также проверки сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Лицензирующий орган не вправе проводить проверки по предмету ведения иных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Нужно учитывать, что на отношения по лицензионному контролю распространяется Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». При этом явным недостатком закона является то, что он ограничивается самым общим описанием контроля, что позволяет «создавать» его содержание ведомственными актами и непосредственной деятельностью лицензирующих органов.

Статья 17.1 Закона о лицензировании предусматривает ответственность должностных лиц лицензирующих органов при осуществлении лицензирования конкретных видов деятельности (в самом общем плане). О мерах, принятых в отношении виновных в нарушении законодательства Российской Федерации должностных лиц лицензирующих органов, лицензирующие органы в течение тридцати дней обязаны сообщить юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, права и законные интересы которых нарушены.

Весьма показательным является следующее судебное дело.

Постановлением ФАС Московского округа от 5 февраля 2007 г. (дело № КА-А40/13634-06) поставлена точка в споре Федеральной антимонопольной службы России и Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. Решением ФАС России от 20.02.2006 по делу № 107/613-05 Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству признано совершившим нарушение пункта 3 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.91 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», выразившееся в наделении Государственного учреждения «Федеральный лицензионный центр при Госстрое России» функциями федерального органа исполнительной власти, а именно функциями лицензирующего органа в области проектирования, изысканий и строительства. Согласно Уставу целью деятельности учреждения является осуществление управленческих, информационных, методических и организационно-технических функций в области лицензирования по видам деятельности, отнесенным к компетенции Росстроя России. Росстрой наделял ГУ Ф/1Ц контрольными функциями, поручая проведение проверок лицензиатов, в том числе оформление и подписание актов проверок. Арбитражный суд подтвердил правильность позиции ФАС России.

Таким образом, право на осуществление лицензионного контроля принадлежит только органам власти, а не их подведомственным структурам.