Нормативная база противодействия коррупции

Противодействие коррупции может и должно быть комплексным, от репрессивных до превентивных мер. В этом плане важное значение имеет «насыщенность» законодательства антикоррупционными мерами. Впервые коррупция как явление, существующее в нашей стране и требующее активного противодействия, была признана в постановлении Съезда народных депутатов СССР от 9 июня 1989 г. «Об основных направлениях внутренней и внешней политики СССР». Накопившийся к настоящему времени массив нормативных актов, посвященных противодействию коррупции, можно систематизировать следующим образом.

Во-первых, это нормативные акты специализированного характера, посвященные противодействию коррупции. К ним относятся Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЭ «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»». Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»», а также законы субъектов Российской Федерации о противодействии коррупции.

Кстати, по данным исследований фонда ИНДЕМ и Transparency International Russia, проведенных в августе 2002 г., у каждого региона — своя коррупция. Если разница между самой маленькой и самой большой взяткой на бытовом уровне шестикратна, то в деловой коррупции размер взятки колеблется от нескольких тысяч до 300 тыс. руб.¹Российская газета. 2003. 16 авг.

К специально посвященным противодействию коррупции относится и целый ряд международных правовых актов с участием России.

Это:

Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. (ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. « 40-ФЗ с заявлениями, вступила в силу для России 8 июня 2006 г.);
Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. (ратифицирована Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ, вступила в силу для России 1 февраля 2007 г.);
Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г. (ратифицирована с оговорками и заявлением Федеральным законом от 28 мая 2001 г. № 62-ФЗ, вступила в силу для России 1 декабря 2001 г.);
Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г. (ратифицирована с заявлениями Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. № 26-ФЗ, вступила в силу для России 25 июня 2004 г.);
Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 9 декабря 1999 г. (ратифицирована Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 88-ФЗ с заявлениями, вступила в силу для России 27 декабря 2002 г.).

Принято решение о присоединении к Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и о финансировании терроризма от 16 мая 2005 г. (распоряжение Президента РФ от 3 декабря 2008 г. № 749-рп).

Во-вторых, это блок нормативных актов, посвященных организации и прохождению государственной и муниципальной службы. Они имеют собственную историю, начатую Указом Президента РФ от 4 апреля 1992 г. № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». Поскольку в то время закон о государственной службе отсутствовал, названный указ концентрировался не столько на борьбе с коррупцией, сколько на необходимости обеспечения социальной защищенности государственных служащих и на запрещении им совершать определенные действия. Впоследствии, в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», эти запреты стали именоваться ограничениями в связи с государственной службой.

Государственным служащим было запрещено заниматься предпринимательской деятельностью, другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности, использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения и др. Ныне действующие Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Федеральный закон от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации», регулируя правовой статус служащих, закладывают также и антикоррупционные требования (в частности, требования к служебному поведению государственных гражданских служащих, требование о предоставлении сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера).

В законе также установлено, что гражданин после увольнения с гражданской службы не вправе замешать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности (правда, нет ответственности за нарушение этого запрета).

В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг., одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р, отмечается целесообразность применения дополнительных механизмов, ограничивающих возможности коррупции.

Наиболее распространенными среди них являются следующие:

максимально возможная деперсонализация взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями, в частности путем введения системы «одного окна» и системы электронного обмена информацией;
детальная регламентация процедуры взаимодействия с субъектами регулирования (потребителями государственных услуг);
деление административно-управленческих процедур на стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля;
ротация должностных лиц.

В-третьих, иное российское отраслевое законодательство, которое также содержит меры по противодействию коррупции. Известно, что существуют области, где потенциальная возможность распространения коррупции гораздо выше, чем в остальных, — связанные с распоряжением бюджетными средствами, государственным имуществом, размещением госзаказа, предоставлением государственных льгот и пр. На такое отраслевое законодательство ложится дополнительная функция — антикоррупционная.

Эту специфику отражает Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Его антикоррупционная направленность выражалась в допущении широкого круга возможных поставщиков на конкурентной основе, а также в установлении четкой процедуры совершения действий государственным заказчиком. Разумеется, этого мало, и потому законы о поставках продукции для государственных нужд 1994 и 1999 гг. постепенно, но все еще недостаточно совершенствовали обозначенный аспект. Действующий Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в числе прочего имеет целью и предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Превентивной антикоррупционной нормой можно считать правовую установку из ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции»: запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»».

Такое же превентивное значение имеет и ст. 1015 ГК РФ (имущество не подлежит передаче в доверительное управление государственному органу или органу местного самоуправления). К специальным мерам противодействия коррупции в гражданском законодательстве следует отнести ст. 575 ГК РФ «Запрещение дарения».

Антикоррупционные меры превентивного характера содержит Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», который регламентирует контрольную деятельность органов власти, выполняет профилактическую задачу недопущения коррупционных отношений.

В-четвертых, это законодательство, устанавливающее юридическую ответственность за коррупционные правонарушения, прежде всего Уголовный кодекс РФ и КоАП РФ. Необходимо упомянуть и Федеральный закон от 7 августа 2001 г. «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма». Известно, что все коррупционные преступления характеризуются высокой степенью латентности, а схема получения крупных взяток отлажена до мелочей, чиновники не берут их напрямую, поэтому ни о какой надежде «взять с поличным» нет и речи. По оценкам некоторых специалистов, более 95% коррупционных деяний не регистрируется, не расследуется и не наказывается.

Согласно статистике самые распространенные среди коррупционных преступлений — хищения путем присвоения или растраты чужого имущества (60%), в 13% случаев фиксируется злоупотребление служебными полномочиями и их превышение, а получение и дача взяток составляют 5% и 3,5% соответственно. В качестве одного из способов изменить ситуацию высказывается предложение ограничить презумпцию невиновности по делам о коррупции — чтобы чиновник сам доказывал, что приобрел свое имущество честным путем.

Необходимо отмстить и еще одно направление в антикоррупционном законодательстве, до сих пор не получившее должного внимания. Это обеспечение информационной открытости деятельности власти, что является важной превентивной мерой. В этом плане необходимо отметить Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», а также постановление Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»²Открытость информации особенно важна во время финансового кризиса, когда государство усиливает свое вмешательство в экономику и предоставляет меры поддержки экономическим субъектам. Этим объясняется принятие Федерального закона от 3 июня 2009 г. «Об отчете Правительства Российской Федерации и информации Центрального банка Российской Федерации о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики Российской Федерации, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики» // СЗ РФ. 2009. № 23. Ст. 2757 (с послед, изм.). Правда, в рамках данного закона информация остается внутригосударственной, так как не предусмотрено ее обнародования..