Акционерная собственность государства

Еще одной важной формой управления является управление государственными пакетами акций. В соответствии со ст. 66 ГК РФ акционерное общество является собственником своего имущества, т.е. в юридическом смысле негосударственной организацией. Но участие в формировании его уставного капитала государства, а затем принадлежность части его акций государству предопределяют некоторые особенности правового статуса акционерных обществ с государственным участием.

Акционерные общества с государственным участием появились в ходе приватизации. Подобным образом государство стало участником многомиллионного акционерного капитала. Особый статус таких акционерных обществ признан в ст. 1 Федерального закона «Об акционерных обществах»: особенности создания и правового положения акционерных обществ при приватизации государственных и муниципальных предприятий определяются федеральным законом и иными правовыми актами Российской Федерации о приватизации указанных предприятий. Особенности правового положения акционерных обществ, созданных при приватизации государственных и муниципальных предприятий, более 25% акций которых закреплено в государственной или муниципальной собственности или в отношении которых используется специальное право «золотая акция», определяются федеральным законом о приватизации государственных или муниципальных предприятий. Такие же нормы мы находим и в Гражданском кодексе РФ (ст. 96, 98).

По Закону о приватизации 2001 г. одним из способов приватизации государственного или муниципального унитарного предприятия является преобразование его в открытое акционерное общество. В результате появляются две категории акционерных обществ — тс, в которых государство владеет определенным количеством акций, и те, где государству принадлежит специальное право — «золотая акция».

В целях обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации Правительство РФ и органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать решения об использовании специального права («золотая акция») на участие соответственно Российской Федерации и субъектов РФ в управлении открытыми акционерными обществами. Решение об использовании специального права («золотой акции») может быть принято при приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий или при принятии решения об исключении открытого акционерного общества из перечня стратегических акционерных обществ независимо от количества акций, находящихся в государственной собственности.

Правительство РФ или органы государственной власти субъектов Российской Федерации, принявшие решение об использовании специального права («золотой акции»), назначают соответственно представителя Российской Федерации, субъекта РФ в совет директоров (наблюдательный совет) и представителя в ревизионную комиссию открытого акционерного общества. Таким представителем может назначаться только государственный служащий.

Представители Российской Федерации, субъектов Российской Федерации имеют право вносить предложения в повестку дня годового общего собрания акционеров и требовать созыва внеочередного общего собрания акционеров.

Они участвуют в общем собрании акционеров с правом вето при принятии общим собранием акционеров решений:

о внесении изменений и дополнений в устав открытого акционерного общества или об утверждении устава открытого акционерного общества в новой редакции;
о реорганизации открытого акционерного общества;
о ликвидации открытого акционерного общества, назначении ликвидационной комиссии и об утверждении промежуточного и окончательного ликвидационных балансов;
об изменении уставного капитала открытого акционерного общества;
о совершении открытым акционерным обществом крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность.

Представители Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, являющиеся членами совета директоров (наблюдательного совета) и ревизионной комиссии открытого акционерного общества, входят в количественный состав совета директоров (наблюдательного совета) и количественный состав ревизионной комиссии, определенные уставом или решением общего собрания акционеров открытого акционерного общества. Места представителей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в совете директоров (наблюдательном совете) и ревизионной комиссии не учитываются при выборах членов совета директоров (наблюдательного совета) и ревизионной комиссии.

Специальное право («золотая акция») используется с момента отчуждения из государственной собственности 75% акций соответствующего открытого акционерного общества и действует до принятия решения о его прекращении.

В другой категории акционерных обществ с государственным участием, где не использована «золотая акция», права акционера осуществляют Правительство Российской Федерации и (или) уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, специализированное государственное учреждение или специализированные государственные учреждения, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, государственная корпорация.

Права акционера открытых акционерных обществ, акции которых находятся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, от имени субъектов Российской Федерации, муниципальных образований осуществляют соответственно органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Представителями интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в органах управления и ревизионных комиссиях открытых акционерных обществ могут быть лица, замещающие соответственно государственные и муниципальные должности, а также иные лица.

Если в государственной или муниципальной собственности находится 100% акций открытого акционерного общества, полномочия высшего органа управления общества — общего собрания акционеров осуществляются от имени соответствующего собственника акций в порядке, определенном соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Предусмотренные Федеральным законом «Об акционерных обществах» процедуры подготовки и проведения общего собрания акционеров не применяются. Например, пока 100% акций принадлежит России в таких акционерных обществах, как ОАО «Российские железные дороги» и ОАО «Международный аэропорт Шереметьево».

Статья 40 Закона о приватизации 2001 г., предусматривавшая обязательное сохранение доли государства или муниципального образования в уставном капитале открытых акционерных обществ при увеличении уставного капитала, теперь изложена в другой редакции. Отныне доля может и не сохраняться, если это предусматривает решение Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления. По нашему мнению, такой подход узаконивает так называемую «мягкую» приватизацию, основанную не на законе, а на административном решении.

Закон о приватизации 2001 г. содержит исчерпывающий перечень из 10 способов приватизации, в число которых входит продажа акций. Предоставление органам власти права снизить долю государства предполагает соответственно увеличение доли (долей) частного акционера (акционеров) без участия их в торгах и, по сути, безвозмездное приобретение ими акций, которые могли бы составлять государственную долю. Такой способ приватизации известен в мире, и там он открыто называется приватизацией. Российский же законодатель завуалировал этот новый способ приватизации, привязав его к властному усмотрению и заложив мощные коррупционные возможности в размывании государственного акционерного капитала.

Статья 40.1 «Сохранение доли государства или муниципального образования в уставном капитале открытых акционерных обществ в случае размещения акций путем открытой подписки и осуществления фондовой биржей их листинга, а также в случае размещения акций открытых акционерных обществ за пределами Российской Федерации, в том числе посредством размещения в соответствии с иностранным правом ценных бумаг иностранных эмитентов, удостоверяющих права в отношении акций открытых акционерных обществ» допускает к процессу размывания государственной собственности и иностранные компании.

Думается, что изменение этой императивной прежде нормы вернет нас в тот этап приватизации, когда она почти полностью регулировалась подзаконными актами, а совершалась на основе мало чем связанных индивидуальных актов. И теперь уже невозможны судебные решения, подобные постановлению ФАС Московского округа от 16 июля 2004 г. по делу № КГ-А40/6215-04, когда было оставлено в силе оспоренное решение РО ФКЦБ РФ в ЦФО об отказе в регистрации отчета об итогах выпуска акций некого открытого акционерного общества.

Суды основывались на буквальном толковании положений прежней редакции ст. 40 Закона о приватизации 2001 г. и исходили из того, «что в ней содержится императивное, ничем не обусловленное и, в частности, не зависящее от позиции конкретных уполномоченных органов власти требование о недопустимости уменьшения доли государства в уставном капитале открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации». Согласно новой редакции статьи теперь уменьшение доли государства всецело зависит от «позиции» уполномоченных органов, которые вдобавок ничем не связаны при формировании этой самой позиции.

Вообще, попытки «творческой» приватизации уже известны судебной практике. Нередки случаи, когда комитеты по управлению имуществом и фонды имущества производят передачу либо продажу недвижимости в частную собственность способами и в порядке, не предусмотренными законами о приватизации, в то время как способы приватизации расширительному толкованию не подлежат, и нормы гражданского законодательства, регулирующие договорные отношения купли-продажи, в данном случае применяться не должны¹См.: Нагорная Э.Н., Петухов В.Н., Терещенко Л.В. Обзор арбитражно-судебной практики по делам об обжаловании актов государственных органов в сфере приватизации и о признании недействительными сделок по приватизации // Комментарий судебно-арбитражной практики. М., 1997. Вып. 4. С. 24..

Представители государства реализуют свои права участия в управлении акционерными обществами преимущественно путем участия в общих собраниях. Процедуру такого участия регулирует постановление Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 738, которым утверждено Положение об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции»). В соответствии с этим Положением права акционера открытых акционерных обществ, акции которых находятся в собственности Российской Федерации, от имени Российской Федерации осуществляет Федеральное агентство по управлению государственным имуществом.

Кроме того, Министерство обороны Российской Федерации, если иное не установлено Правительством Российской Федерации, в отношении открытых акционерных обществ, созданных в результате приватизации находящихся в ведении Министерства обороны Российской Федерации федеральных государственных унитарных предприятий и акции которых находятся в собственности Российской Федерации, а также по решению Правительства Российской Федерации в отношении иных акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, осуществляет права акционера от имени Российской Федерации.

Также в особом порядке осуществляется управление следующими акциями, находящимися в федеральной собственности, — переданными Государственной корпорации «Ростехнологии» в качестве имущественного взноса Российской Федерации (до передачи указанных акций), акциями открытого акционерного общества «Государственная транспортная лизинговая компания» и акциями открытых акционерных обществ атомного энергопромышленного комплекса. В последнем случае действует постановление Правительства РФ от 29 сентября 2007 г. № 627 «О порядке осуществления от имени Российской Федерации полномочий акционера в отношении открытых акционерных обществ атомного энергопромышленного комплекса, акции которых находятся в федеральной собственности», согласно которому полномочия акционера осуществляет Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом».

В особом порядке происходит управление акциями ОАО «Российские железные дороги» (Федеральный закон от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта»).

В постановлении от 3 декабря 2004 г. № 738 детально регламентированы порядок оформления волеизъявления акционера — Российской Федерации (оформляются письменные директивы), порядок определения позиции акционера — Российской Федерации в акционерных обществах, входящих в специальный перечень, порядок деятельности представителей интересов Российской Федерации в совете директоров, порядок назначения и деятельности представителей Российской Федерации в совете директоров и ревизионной комиссии акционерного общества, в отношении которого принято решение об использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении им («золотой акции»).

Права акционера — Российской Федерации осуществляются Федеральным агентством по управлению государственным имуществом:

в акционерных обществах, входящих в специальный перечень, — по согласованию с федеральным министерством либо федеральным органом исполнительной власти, наделенным полномочиями по управлению государственным имуществом, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации;
в иных акционерных обществах — на основании предложений федерального агентства, находящегося в ведении федерального министерства, либо федерального органа.

Представители государства отчитываются в соответствии с постановлением Правительства РФ от 4 октября 1999 г. № 1116 «Об утверждении порядка отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей интересов Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ».

Акции государства могут передаваться в доверительное управление. Общие правила определены Указом Президента РФ от 9 декабря 1996 г. № 1660 «О передаче в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации». Такая передача осуществляется по итогам конкурса на право заключения договора доверительного управления акциями, проводимого по решению Правительства Российской Федерации. Однако в некоторых случаях процедура конкурса обходится, что указывается в отдельном указе Президента РФ, — как произошло, например, при передаче акций в управление Акционерной компании по транспорту нефти «Транснефть».

В договоре доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, должны предусматриваться следующие условия:

а) доверительный управляющий не имеет права распоряжения переданными ему акциями;

б) голосование доверительного управляющего по переданным ему акциям письменно согласовывается с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации, по вопросам:

реорганизации и ликвидации акционерного общества;
внесения изменений и дополнений в учредительные документы акционерного общества;
изменения величины уставного капитала акционерного общества;
совершения крупной сделки от имени акционерного общества;
принятия решения об участии акционерного общества в других организациях;
эмиссии ценных бумаг акционерных обществ;
утверждения годовых отчетов.

Правила организации конкурсов определены в постановлении Правительства РФ от 7 августа 1997 г. № 989 «О порядке передачи в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, и заключении договоров доверительного управления этими акциями».

Здесь необходимо еще раз напомнить важный теоретический посыл — любые торги от имени государства нужно проводить по единым правилам. Европейская практика доказывает эффективность такой унификации под эгидой государственных закупок. Касательно передачи имущества в доверительное управление такое предложение также высказывалось, с одновременной критикой определения природы вознаграждения доверительному управляющему как бюджетных средств²См.: Тужилова-Орданcкая Е.М., Анисимов В.А. Заключение договоров доверительного управления имуществом, находящимся в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации // Законы России. Опыт. Анализ. Практика. 2008. № 9. С. 20..

Так, в постановлении ФАС Северо-Западного округа от 7 февраля 2002 г. № А56-27648/01 договор доверительного управления признан не контрактом об услугах для государственных нужд, а сделкой по распоряжению имуществом казны, не имеющей отношения к расходованию бюджетных средств. Правда, такой подход основывался на прежней редакции ст. 72 БК РФ, строго увязывавшей финансирование государственного контракта с расходами бюджета. Действующая редакция также проводит связку с лимитами бюджетных обязательств.

Законодательству известен еще один вид акционерного общества — стратегическое. Это понятие было введено еще Указом Президента РФ от 11 мая 1995 г. № 478 «О мерах по обеспечению гарантированного поступления в федеральный бюджет доходов от приватизации»³В настоящее время утратил силу. СЗ РФ. 1995. № 20. Ст. 1776 (с послед, изм.).. Стратегическими являются открытые акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности и участие Российской Федерации в управлении которыми обеспечивает стратегические интересы государства, обороноспособность и безопасность государства, защиту нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации. Их перечень утверждается Президентом РФ (Указ Президента РФ от 4 августа 2004 г. № 1009 «Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ» с многочисленными изменениями).

Акции стратегических акционерных обществ и стратегические предприятия включаются в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества после принятия Президентом Российской Федерации решения об уменьшении степени участия Российской Федерации в управлении стратегическими акционерными обществами или об исключении соответствующих предприятий из числа стратегических предприятий.

Финансовое состояние стратегических обществ контролируется особо — постановление Правительства РФ от 21 декабря 2005 г. № 792 «Об организации проведения учета и анализа финансового состояния стратегических предприятий и организаций и их платежеспособности».

Нужно отметить, что Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» использует свое понимание стратегических предприятий и организаций (федеральные государственные унитарные предприятия и открытые акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности и которые осуществляют производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации, а также иные организации в случаях, предусмотренных федеральным законом; организации оборонно-промышленного комплекса — производственные, научно-производственные, научно-исследовательские, проектно-конструкторские, испытательные и другие организации, осуществляющие работы по обеспечению выполнения государственного оборонного заказа). Причем перечень этот утверждается Правительством РФ (распоряжение Правительства РФ от 20 августа 2009 г. № 1226-р).

Таким образом, в нормативных актах применительно к акционерным обществам используются разнопорядковые понятия — «золотая акция», стратегическое общество, акционерное общество со 100% государственным участием, акционерные общества с государственным пакетом более 25%. И они могут пересекаться.