Публичное право и экономика

Создание унитарных предприятий

Основными пользователями государственного имущества являются унитарные предприятия, через которые государство участвует в экономической деятельности. Они — прямые наследники социалистических предприятий, для которых в свое время было изобретено особое вещное право — право оперативного управления. Поэтому цивилисты нередко отводят унитарные предприятия в сторону от «нормальных» организационно-правовых форм юридических лиц. «Наличие в нашем имущественном обороте юридических лиц («предприятий» и «учреждений»), не являющихся собственниками, но выступающих в качестве его самостоятельных участников, представляет собой прямое следствие переходного характера этого оборота, сохранения в нем элементов огосударствленной экономики, к числу которых относятся и названные виды юридических лиц».

Публичные предприятия — в той или иной степени принадлежащие государству — есть практически в каждой стране. Но ни в одной стране (за исключением республик бывшего СССР) нет публичного предприятия, не являющегося собственником своего имущества (они, как правило, по своей форме являются акционерными обществами). В этом коренное отличие российских унитарных предприятий от публичных предприятий в западном понимании.

Согласно ст. 113 Гражданского кодекса РФ унитарное предприятие — коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам, в том числе между работниками предприятия. Унитарными могут быть только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит государству (Российской Федерации, субъекту РФ) или муниципальному образованию. Подробно статус унитарных предприятий регламентирован в Федеральном законе от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

Согласно названному закону существует два вида унитарных предприятий:

1. унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, — федеральное государственное предприятие и государственное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное предприятие;
2. унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, — федеральное казенное предприятие, казенное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное казенное предприятие.

В отличие от предыдущего периода теперь у государства нет полной свободы в создании унитарных предприятий. Целевая правоспособность предопределяет исчерпывающий перечень оснований для создания государственного или муниципального предприятия, которое может быть создано в случае:

• необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;
• необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;
• необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;
• необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;
• необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;
• необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

Казенное предприятие может быть создано в случае:

• если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования;
• необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности Российской Федерации, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации;
• необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;
• необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность Российской Федерации;
• необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;
• необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;
• необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.

Статус унитарных предприятий отличается сочетанием управляемости и самостоятельности. Определяющее значение имеет фигура собственника. От имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Согласно последним изменениям закона от имени Российской Федерации права собственника имущества федерального государственного предприятия может осуществлять Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» в порядке, установленном Федеральным законом «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»». От имени муниципального образования права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Собственник имущества государственного или муниципального предприятия имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении такого предприятия. В отличие от других коммерческих организаций в унитарном предприятии формируется не уставный капитал, а уставный фонд, что лишний раз подчеркивает его неделимость. Причем размер уставного фонда государственного предприятия должен составлять не менее чем 5000 МРОТ, а муниципального — 1000 МРОТ. В казенном предприятии уставный фонд не формируется.

Движимым и недвижимым имуществом государственное или муниципальное предприятие распоряжается только в пределах своей целевой правоспособности. Государственное или муниципальное предприятие не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согласия собственника имущества государственного или муниципального предприятия.

Государственное или муниципальное предприятие, являющееся арендатором земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не вправе:

1. сдавать такой земельный участок в субаренду;
2. передавать свои права и обязанности по договору аренды другим лицам (перенаем);
3. отдавать арендные права в залог;
4. вносить арендные права в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или в качестве паевого взноса в производственный кооператив.

Правоспособность казенного предприятия ограничена согласием собственника касательно всего, а не только недвижимого имущества.

Таким образом, собственник имущества унитарного предприятия осуществляет целый ряд полномочий, от создания, утверждения устава и кадровых назначений додачи согласия на сделки и контроля за деятельностью. Собственник имущества казенного предприятия вправе также изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество.

Условия «жизнедеятельности» унитарных предприятий определяются государством и фиксируются в их уставах. На настоящий момент действует Приказ Минэкономразвития от 25 августа 2005 г. № 205 «Об утверждении Примерного устава федерального государственного унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения».

Важную роль в деятельности унитарного предприятия играет фигура его руководителя. На настоящий момент действует приказ Минэкономразвития от 2 марта 2005 г. № 49 «Об утверждении примерного трудового договора с Руководителем федерального государственного унитарного предприятия». Трудовой договор заключается отраслевым федеральным органом исполнительной власти. С использованием возможности, предоставленной п. 3 ст. 278 Трудового кодекс Российской Федерации, для руководителя унитарного предприятия установлены дополнительные основания для расторжения трудового договора, в том числе невыполнение показателей экономической эффективности деятельности предприятия, решений Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, наличие по вине руководителя на предприятии более чем трехмесячной задолженности по выплате заработной платы и др.

Статус руководителя приближен к статусу государственного служащего, хотя формально он им не является. Так, руководитель унитарного предприятия не вправе быть учредителем (участником) юридического лица, занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, заниматься предпринимательской деятельностью, быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиального исполнительного органа коммерческой организации, за исключением случаев, когда участие в органах коммерческой организации входит в должностные обязанности данного руководителя, а также принимать участие в забастовках.

Необходимо отметить, что назначение руководителей унитарных предприятий осуществляется на конкурсной основе, а впоследствии они подлежат аттестации (постановление Правительства РФ от 16 марта 2000 г. № 234 «О порядке заключения трудовых договоров и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий»).

Поскольку в осуществлении прав собственника могут участвовать несколько органов власти, взаимоотношения между ними урегулированы в постановлении Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 739 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия».

Несмотря на то что в законе имеется норма о публичной отчетности унитарных предприятий (в случаях, предусмотренных федеральными законами или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации), это положение на сегодняшний день нереализуемо, так как по Федеральному закону «О бухгалтерском учете» бухгалтерская отчетность унитарных предприятий не является публичной.

Еще один существенный дефект закона в том, что он не определяет правовой режим произведенной унитарным предприятием продукции и полученных доходов. Зато это делает Минэкономразвития в своем приказе от 25 августа 2005 г. № 205 «Об утверждении Примерного устава федерального государственного унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения»: плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия, а также имущество, приобретенное им за счет полученной прибыли, являются федеральной собственностью и поступают в хозяйственное ведение предприятия. Правомерность подобного ведомственного вмешательства в компетенцию законодателя ставится нами под вопрос.

Государство вправе создавать и другие субъекты на базе государственной собственности. Это — государственные учреждения, которые обладают имуществом на праве оперативного управления. В соответствии со ст. 120 ГК РФ учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Государственное или муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением.

Сравним статусы государственных унитарных предприятий и учреждений (представлено в таблице).

Проведенный анализ позволяет сделать неутешительный вывод — унитарные предприятия обречены на вымирание и банкротство. С одной стороны, они поставлены в равные условия с другими коммерческими организациями (не получая льгот, заказов или финансирования, как за рубежом), с другой — их правосубъектность заметно «урезана», и не только специальным назначением. Даже автономное учреждение более раскованно в распоряжении имуществом. Можно сказать, что правосубъектность унитарных предприятий в принципе задумана как неполноценная.

Та же позиция выражена и в Концепции развития гражданского законодательства РФ. Данная организационно-правовая форма юридического лица признана бесперспективной и должна быть постепенно заменена другими видами коммерческих организаций, в том числе хозяйственными обществами со 100% или иным решающим участием публично-правовых образований в их имуществе. «Исходя из реальных потребностей федерального государства представляется допустимым сохранение в перспективе лишь федеральных казенных предприятий для некоторых особо важных сфер экономики».

Помимо банкротства, любое унитарное предприятие в принципе может быть приватизировано. Исключение составляют стратегические предприятия — федеральные государственные унитарные предприятия, осуществляющие производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации. Стратегические предприятия могут быть приватизированы только после их исключения из перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденного Президентом РФ.