Правовая природа приватизации

В самом общем смысле приватизация — это передача имущества из публичной собственности в частную. Приватизация как явление — вовсе не изобретение политиков и экономистов конца XX столетия. Так, в России начала XX в. в русле нового курса золотопромышленной политики правительства была проведена передача в руки частных предпринимателей казенных золотых промыслов. Намеченное, конечно, не было приватизацией в собственном смысле этого слова. Промыслы передавались в частные руки на определенный срок. Частное лицо или компания должны были в соответствии с положением Министерства земледелия и государственных имуществ выплатить в казну единовременную компенсацию (в размере 1/6 цены предприятия) и залоговую сумму, взять на себя обязательства выплаты горной подати, поставки в казну минимального нормативного объема добычи¹См.: Сапоговская Л.В. Исторический опыт «золотой приватизации» в России (1870-1910-е годы) // Собственность в XX столетии. М., 2001. С. 265-266..

Через процесс приватизации прошли многие страны, в том числе и экономически развитые. Почти всегда приватизационным мероприятиям предшествовал экономический или политический кризис. Непосредственные цели и стимулы приватизации формулировались в каждой стране по-разному: укрепление финансовой базы центральной и местной власти за счет освобождения бюджетов от балласта, связанного с необходимостью поддержки неэффективных гос произведет в товаров и услуг; улучшение экономических показателей отдельных предприятий, находившихся в собственности государства, путем их передачи частному капиталу, и повышение эффективности экономики в целом; переориентация на преимущественно косвенные методы регулирования рыночных пропорций; рассредоточение прав собственности с целью расширения социальной опоры политического курса²См.: Веселовский С.Я. Приватизация как глобальный процесс переоценки роли и места государства в экономике // Собственность в XX столетии. М., 2001. С. 435.. Особенностью приватизации в бывших социалистических странах считается то, что она стала частью радикальной перестройки общества, потому что там полностью создавалась рыночная система.

Итоги российской приватизации первой половины 90-х гг. XX в. оцениваются чаще всего негативно. Не столько масштабность, сколько поспешность породила нарушения законодательства при приватизации и усложнила ход других экономических реформ. К тому же, приватизация в России не пользовалась поддержкой населения и с самого начала была непопулярна (возможно, одной из причин стала первоначальная продажа убыточных предприятий, в то время как на Западе приватизация начиналась с экономически эффективных предприятий). «В ряде случаев приватизационные мероприятия способствовали спаду производства, разрыву хозяйственных связей, снижению управляемости экономикой, резкому усилению социальной дифференциации и политической напряженности в обществе»³Щелчков О. Приватизация предприятий: законодательство и проблемы судебно- арбитражной практики // Хозяйство и право. 1995. №11. — вот наиболее типичная оценка.

Тем не менее приватизация в России стала одной из самых масштабных и значительных экономических реформ. Еще в нормативных актах СССР появились понятия разгосударствления и приватизации. Так, Закон СССР от 1 июля 1997 г. № 2278-1 «Об основных началах разгосударствления и приватизации предприятий», как явствует из его названия, несколько искусственно подразделял необходимые этапы приватизации на 1) преобразование государственных предприятий в негосударственные формы и 2) передачу государственного имущества в частные руки; а также пытался придать правовой смысл категории разгосударствления. Но впервые законодатель- нос понятие приватизации было дано в Законе РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-1 «О собственности», согласно которому предприятия, имущественные комплексы, здания, сооружения и иное имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, могло быть отчужден о в частную собственность граждан и юридических лиц в установленном порядке.

Детальному регламентированию приватизации был посвящен Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» (далее — Закон о приватизации 1991 г.). Однако его дефиниция также далека от совершенства: приватизация государственных и муниципальных предприятий — это приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депутатов в частную собственность предприятий, цехов, производств, участков, иных подразделений этих предприятий, выделяемых в самостоятельные предприятия; оборудования, зданий, сооружений, лицензий, патентов и других материальных и нематериальных активов ликвидированных предприятий и их подразделений; долей (паев, акций) государства и местных Советов народных депутатов в капитале акционерных обществ (товариществ); принадлежащих приватизируемым предприятиям долей (паев, акций) в капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также ассоциаций, концернов, союзов и других объединений предприятий. О крайней неудачности этого определения, повлекшего за собой массу судебных споров по поводу объектов приватизации и лиц, не вошедших в число признаваемых покупателями, в литературе говорилось очень много.

На следующем витке развития отношений собственности был принят Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-Ф3 «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» (далее — Закон о приватизации 1997 г.), где под приватизацией государственного и муниципального имущества понималось возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц. Этой же позиции придерживается и Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имуществе!» (далее — Закон о приватизации 2001 г.).

Отметим, что в таком случае предусмотренное ст. 13 и 37 Закона о приватизации 2001 г. преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество не является приватизацией, каковой в строгом смысле будет только последующая продажа акций. Вообще-то, определение приватизации в рассматриваемом законе дается «для целей настоящего закона». А если для общеправовых целей? Здесь уже могут возникнуть некоторые разночтения.

Так, внесение государственного вклада в уставный капитал хозяйственного общества считается по закону приватизацией. Но: а) казенное имущество может внести комитет по управлению имуществом и б) имущество, закрепленное на праве хозяйственного ведения, может внести унитарное предприятие. Поскольку Федеральный закон не распространяется на отношения, возникающие при распоряжении унитарными предприятиями их имуществом, приватизацией будет считаться внесение в качестве вклада лишь казенного имущества. Разовьем мысль далее.

В результате такого шага (внесения вклада) появляется новый субъект — коммерческая организация. А вот создать на базе государственного имущества такие некоммерческие организации как фонд, государственная корпорация, учреждение, — это не приватизация. Реально же некоммерческая организация тоже становится собственником имущества, т.е. право государственной собственности на такое имущество утрачивается. Это говорит о необходимости более тонкой и тщательной проработки понятия приватизации.

Правовая природа отношений по приватизации получает различные теоретические оценки. Некоторые цивилисты считают, что отношения по приватизации являются гражданскими, поскольку апогей приватизации — возмездная сделка. А вот А.Б. Агапов допускает отождествление приватизационных отношений с административными. По его мнению, приватизация в отличие от обобществления представляет собой способ возмездного наделения негосударственного юридического или физического лица дополнительными полномочиями, прежде принадлежащими органам государственной власти или муниципальным органам. Административно-правовое регулирование приватизационных отношений представляет собой доминирующий метод государственного воздействия.

На покупателей государственного и муниципального имущества, так же как и на подлежащие приватизации объекты, властные полномочия органов исполнительной власти распространяются задолго до совершения приватизационной сделки⁴См.: Агапов А.Б. Учебник административного права. М., 1999. С. 530-536.. О. Щелчков тоже считает, что приватизационному процессу придан ярко выраженный административно-распорядительный характер, а О.Ю. Скворцов обосновал даже существование приватизационного права, рассматривая его как комплексный институт коммерческого законодательства, имеющий своим источником гражданское право, а также административно- и государственно-правовые нормы (нетрудно заметить, что автор смешивает понятия права и законодательства).

Приватизационное законодательство обладает комплексным характером и регулирует не только частные, но и публичные отношения. Однако наличие ряда административно-правовых норм не исключает того, что приватизационный процесс базируется на принципах гражданского права (например, признание равенства покупателей государственного и муниципального имущества, открытость деятельности органов государственной власти и местного самоуправления)⁵ См.: Беляева О.А. Спор о признании приватизационного аукциона недействительным рассматривается по иску заинтересованного лица по правилам, установленным для признания недействительными оспоримых сделок // Комментарий судебно-арбитражной практики. М., 2007. Вып. 14. С. 38-39..

По нашему мнению, приватизационные отношения подвержены смешанному правовому регулированию — гражданскому и административному. При этом правила отчуждения объекта сходны с гражданской сделкой купли-продажи, а на этапах подготовки к приватизации и постприватизационного контроля вступают в действие многие административно-правовые элементы. Что касается нормативных оценок, то их можно найти в ст. 217 ГК РФ, где установлено, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества.

При приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные ГК РФ положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное. Таким образом, установлен примат приватизационного законодательства над общегражданским.

Для регулирования приватизации характерно то, что законом устанавливается лишь схема, шаблон, которые заполняют многочисленные нормативные акты — указы Президента (например, Указ Президента РФ от 29 января 1992 г. № 66 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий»), постановления Правительства РФ и пр. Собственно, массовая приватизация и была проведена на основании подзаконных актов, что вызывало даже суждения о ее нелегитимности. В сущности, второй по значимости после закона нормативный акт в приватизационной схеме — Государственная программа приватизации, перечисляющая конкретные группы объектов государственной собственности, намеченные к приватизации. Программы приватизации могли быть трех уровней — РФ, субъектов РФ и муниципальные — и принимались ежегодно. Затем, после истечения срока действия ваучеров, появился Указ Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года».

Направляющую роль в процессе приватизации осуществляет Правительство РФ. Для реализации единой государственной политики в сфере приватизации Правительство Российской Федерации:

1) представляет Президенту РФ для утверждения предложения о формировании перечня стратегических предприятий и акционерных обществ, включающего:

федеральные государственные унитарные предприятия, осуществляющие производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан России;
открытые акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности и участие Российской Федерации в управлении которыми обеспечивает стратегические интересы государства, обороноспособность и безопасность государства, защиту нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан России;

2) представляет Президенту РФ предложения о внесении в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ изменений, касающихся: состава федеральных государственных унитарных предприятий из числа стратегических предприятий, в том числе для их последующей приватизации (преобразования в открытые акционерные общества); необходимости и степени участия Российской Федерации в открытых акционерных обществах из числа стратегических акционерных обществ, в том числе для последующей приватизации акций указанных акционерных обществ;

3) ежегодно утверждает прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на соответствующий год;

4) представляет в Государственную Думу Федерального Собрания РФ отчет о результатах приватизации федерального имущества за прошедший год;

5) издает нормативные правовые акты по вопросам приватизации;

6) руководит работой федеральных органов исполнительной власти по вопросам приватизации федерального имущества;

7) принимает решения об условиях приватизации федерального имущества;

8) осуществляет контроль за приватизацией федерального имущества;

9) осуществляет иные предусмотренные законом полномочия.

Правительством РФ утверждены Правила подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества (постановление от 9 июля 2002 г. № 512).

Правительство Российской Федерации вправе наделить федеральный орган исполнительной власти полномочиями на осуществление функций по приватизации федерального имущества. По специальному поручению Правительства Российской Федерации от его имени функции по продаже приватизируемого федерального имущества может осуществлять специализированное государственное учреждение (специализированные государственные учреждения).

Действующим законодательством предусмотрено составление ежегодных прогнозных планов приватизации. Акции ОАО «Газпром», РАО энергетики и электрификации «Единая энергетическая система России», а также являющиеся субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок и находящиеся в ведении федерального органа исполнительной власти в области управления железнодорожным транспортом федеральные государственные унитарные предприятия включаются в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на основании федерального закона.