Проблема возмездности в отношениях по разграничению государственной собственности
Обращение к приведенным нормативным источникам позволяет поставить важный вопрос — о «возмездности» внутригосударственного распределения собственности. Могут ли отношения внутри публичного образования строиться на принципе возмездности? В Концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ относительно характера разграничения государственной собственности позиция противоречива — с одной стороны, передача унитарных предприятий и учреждений в государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность рассматривается в качестве одной из мер при принятии решений о несоответствии деятельности унитарных предприятий и учреждений определенным задачам (наряду с их ликвидацией, реструктуризацией и пр.), а с другой — ставится задача осуществить передачу федеральных объектов недвижимости в собственность субъектов РФ (муниципальных образований) за счет бюджетного финансирования и погашения задолженности федерального бюджета перед бюджетами субъектов РФ. Получается, что первый случай являет собой безвозмездную передачу объектов, освобождающую федеральный бюджет от содержания «невыгодных» объектов, а второй — возмездную передачу уже на близких к гражданско-правовым началах (подобие договора мены).
В литературе цивилистами высказаны мнения, что передача имущества после того, как произведено распределение имущества из единого фонда государственной собственности, должна производиться на базе купли-продажи или в крайнем случае дарения1См.: Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. С. 242. Передача имущества, осуществляемая по общим правилам гражданского законодательства, предполагает решение вопроса о «возмездности» самими сторонами в договоре — купли-продажи, мены, дарения и пр.2См.: Пятков Д. Отчуждение публичной собственности: вопросы правового регулирования //Хозяйство и право. 1998. № 6. С. 95.
Такой подход представляется не вполне верным. Он чересчур широк; ведь гражданско-правовые элементы мены или займа можно усмотреть и в самих бюджетных отношениях Российской Федерации и ее субъектов. Кстати, многие субъекты федерации, отразив это в своих нормативных актах, посчитали, что после 27 декабря 1991 г. (дня принятия Верховным Советом РСФСР постановления о разграничении собственности) имущество, созданное субъектом федерации, может передаваться в федеральную собственность уже в ином порядке (о «возмездности» речь напрямую не ведется, но, вероятно, именно это условие и имеется в виду).
Каким же будет порядок дальнейшего разграничения государственной собственности, перейдет ли этот процесс в русло гражданского законодательства? По нашему мнению, процесс не утратит своего административного характера, ярко выраженного на современном этапе; допускается присутствие гражданско-правовых элементов в определении доли участия субъекта в создании объекта, собственника средств и т.д. Эти элементы «возмездности» не делают, однако, сами отношения по разграничению государственной собственности гражданско-правовыми, и административная процедура разграничения государственной собственности не может считаться гражданско-правовой сделкой3Кстати, в советский период была высказана точка зрения, что «отношения между Союзом ССР и союзными республиками по поводу владения, пользования и распоряжения государственным имуществом являются внутрифедеративными, в основном они регулируются нормами государственного и финансового права и, следовательно, не носят характера гражданско-правовых отношений» (Виткявичюс П.П. Гражданская правосубъектность Советского государства. Вильнюс, 1978. С. 119)..
Чуть сложнее ситуация с передачей объектов из государственной собственности в муниципальную и наоборот, ведь формально это две разные формы собственности. К счастью, хоть законодательство и избегает понятия «публичный», но объединение государственного и муниципального под этим общим флагом все же прослеживается4Уже сложилась практика по спорам между органами государственной власти и местного самоуправления. См.: Павлушкин А.В. Судебная практика по делам о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями субъектов Российской Федерации // Комментарий судебно-арбитражной практики. М., 2008. Вып. 14. С. 132-154..
Вопрос о «возмездности» затрагивает и такую категорию, как стоимость объекта. К ее определению следует подходить дифференцированно. Не секрет, что в ряде отраслей существуют «планово убыточные» предприятия, равно как и потенциально прибыльные. Поэтому одно дело, когда субъекту федерации передается имущество воинской части (содержать которое не только не прибыльно, но и накладно), и субъект федерации помогает таким образом решать федеральную задачу обороны страны; и совсем другое — передача рентабельного завода. Ясно, что реальная стоимость объекта не должна определяться как суммарная стоимость имущества; следует учитывать и экономический потенциал, и функциональное назначение, и степень участия этого объекта в решении публичных задач государства.
Другое дело, когда речь идет о возмездных сделках с участием государства и других субъектов гражданского права. Такая ситуация описана в постановлении Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. № 912 «О передаче в федеральную собственность не завершенного строительством транспортно-коммерческого центра в г. Санкт- Петербурге». Такая передача осуществляется в целях взыскания с Российского акционерного общества «Высокоскоростные магистрали» средств федерального бюджета, израсходованных на исполнение государственных гарантий по обязательствам этого акционерного общества, а также прекращения части иных его обязательств перед федеральным бюджетом. Форма этой сделки — договор отступного, заключаемый Министерством финансов и Министерством имущественных отношений от имени Правительства РФ. Но такую передачу объектов собственности никак нельзя отнести к разграничению государственной собственности.
Итак, механизм разграничения государственной собственности между федеральным уровнем и уровнем субъектов федерации по вертикали системы включает два варианта: от федерального уровня на уровень субъекта Российской Федерации и от уровня субъекта Российской Федерации на федеральный уровень.
Разграничение государственной собственности между федеральным уровнем и уровнем субъекта федерации (по вертикали) — это процесс обоснования и реализации акта безвозмездной передачи объектов государственной собственности (или при компенсации затрат на создание объекта) из ведения федеральных органов государственной власти в ведение органов государственной власти субъекта РФ, и наоборот, с учетом правового режима конкретного объекта собственности и необходимых полномочий для осуществления государственного управления данным объектом в пределах правового статуса органа, принимающего в свое ведение данный объект и соответствующие полномочия.