Публичное право и экономика

Нормативные основы разграничения государственной собственности

Разграничение государственной собственности — это размежевание объектов собственности внутри федерации между публично-правовыми образованиями. Аналогов разграничению государственной собственности «по-российски» не отыскать ни в одном стабильном государстве, и вот почему: в зарубежных странах сам объем государственной собственности по сравнению с Россией не так велик (1), процессы государственного строительства в зарубежных странах происходят на твердой почве стабильного законодательства, не ведающего кардинальных российских перемен (2), в современном мире вообще преобладают тенденции к консолидации, а не к разъединению (3). Иными словами, в случае консолидации государственных образований каждый «приходит» со своим уже четко обозначенным имуществом.

В России же наоборот — формирующаяся федерация наделяла свои субъекты имуществом из бывшего единого фонда, и процесс этот получил наименование разграничения государственной собственности. К слову сказать, разграничению была подвергнута и государственная собственность бывшего СССР. К примеру, странами СНГ было подписано Соглашение о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом от 6 июля 1992 г.1, согласно которому зарубежная собственность разделяется между сторонами в соответствии со шкалой фиксированных долей в активах бывшего СССР (доля России составляет 61,34%).

Разграничение государственной собственности — одно из немногих явлений экономической реформы, поименованных в Конституции РФ 1993 г. Статья 72 (п. «г») Конституции относит к предмету совместного ведения Российской Федерации и се субъектов разграничение государственной собственности. При этом Конституция лишь зафиксировала этот процесс в то время, когда он уже проводился в стране в широкомасштабном режиме.

Государственная собственность имеет двух номинальных субъектов — РФ и субъект РФ. Поскольку согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации отделено от государственной власти, оно базируется на другой форме собственности — муниципальной. Теоретически государственная и муниципальная собственность образуют публичную форму собственности, основанную на одинаковых принципах, но, к сожалению, понятие публичной собственности не употребляется в нашем законодательстве.

Однако процесс разграничения государственной собственности захватил-таки муниципальный уровень, так как был начат до принятия Конституции 1993 г. Поэтому разграничение государственной собственности в России подразумевало распределение единого массива государственной (а вернее сказать, публичной) собственности по трем уровням собственников — федеральному, субъектов федерации и муниципальному.

Исторически законодательная основа разграничения государственной собственности в России была заложена дополнением в 1990 г. Конституции РСФСР статьей 11.1 и Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР». В них в самой общей форме перечислялись объекты государственной собственности федерации и ее субъектов.

Основным нормативным актом, регламентирующим процесс разграничения государственной собственности в России, стало постановление Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов

Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Данное постановление впервые дало критерии пообъектного разграничения единого массива государственного имущества. Целью процесса разграничения ставилась последующая ускоренная приватизация государственной собственности в регионах (в период перестройки отношения разграничения собственности рассматривались как временные, существующие лишь для возможной приватизации когда-то единого государственного имущества¹См.: Мозолин В.П. Право собственности в РФ в период перехода к рыночной экономике. М., 1992. С. 140.). Кроме того, путем передачи объектов в ведение субъектов федерации (а именно передача объектов сверху вниз находится в центре внимания рассматриваемого постановления) предполагалось экономически укрепить региональную власть и решить политическую задачу построения Российской Федерации.

Основные позиции названного постановления возможно свести к следующему.

1. На базе государственной формы собственности в Российской Федерации формируются три вида собственности: федеральная собственность (1), государственная собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга — государственная собственность субъектов РФ (2), муниципальная собственность (3).

2. Из числа объектов государственной собственности, подпадающих под разграничение на основе этого постановления, исключены:

• земля и ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир (виды собственности на них определяются в соответствии с законодательными актами России)²В Концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ в отношении объектов недвижимости значится задача формирования объектов управления, исключающая возможность распоряжения одной частью объекта без другой в случаях, когда они составляют единое целое (земельные участки и расположенные на них здания и сооружения). Практика распоряжения федеральными землями органами местного самоуправления, когда пользователю федеральной недвижимости приходится заключать два несвязанных между собой договора, признана противоречащей мировой практике.;
• объекты, ранее переданные в собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов, районов, в порядке, установленном Законом РСФСР от 21 ноября 1990 г. «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям»;
• объекты, ранее находившиеся в государственной собственности и отчужденные в законном порядке в собственность граждан и юридических лиц;
• собственность иностранных государств и международных организаций;
• объекты интеллектуальной собственности;
• объекты, ранее созданные и содержавшиеся за счет средств государственного бюджета СССР и находящиеся за пределами территории Российской Федерации, правовой режим которых определяется другими законодательными актами Российской Федерации и международными соглашениями.

3. Для разграничения государственной собственности на федеральную и собственность субъектов федерации безразличны такие критерии, как нахождение на чьем-либо балансе и ведомственная подчиненность предприятия. Списки объектов установлены путем прямого перечисления.

4. Определены следующие категории объектов собственности (перечислены по родовым признакам):

а) федеральная собственность:

• объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности;
• объекты, которые могут передаваться в государственную собственность субъектов Российской Федерации;

б) муниципальная собственность.

5. В отношении объектов исключительной федеральной и муниципальной собственности презюмируется их принадлежность Российской Федерации и муниципальному образованию в силу обладания перечисленными характеристиками и нахождения в соответствующем перечне. До момента определения собственника любых объектов они относятся к федеральной собственности.

6. В отношении государственной собственности субъектов федерации действует остаточный принцип формирования — передаются объекты, не относящиеся к федеральной или муниципальной собственности. Эта правовая конструкция весьма сходна с закрепленным позднее, в Конституции России от 12 декабря 1993 г., подходом к определению предметов ведения субъекта Российской Федерации (ст. 73 российской Конституции). Кроме того, в категорию объектов, подлежащих передаче в государственную собственность субъектов федерации, попали объекты производственной сферы (а проще говоря, предприятия как объекты в соответствии с советской правовой доктриной) и ряд учреждений. Иных объектов постановление не касается.

7. Процедура передачи объектов в государственную собственность субъектов Российской Федерации представляет из себя административный порядок и регламентируется следующим образом. Передача оформляется постановлением Правительства России, которое обязано принять окончательное решение в трехмесячный срок со дня регистрации предложений Верховных Советов, Советов народных депутатов национально-государственных, национально- и административно-территориальных образований в Госкомимуществе России. Если по истечении трехмесячного срока решение Правительства не будет принято, предложения Верховных Советов, Советов народных депутатов считаются удовлетворенными. В этом случае принятие объектов в собственность оформляется решением Верховного Совета, Совета народных депутатов, внесшего предложения. Право собственности субъектов Российской Федерации на объекты возникает с момента принятия решения соответствующего органа, т.е. не требуется регистрации права собственности, официального опубликования решения и т.п.

8. Постановление содержит новеллу, не прижившуюся в последующем законодательстве, — право Верховного Совета, Совета народных депутатов передавать на договорных началах объекты (кроме объектов федеральной собственности, разрешенных к передаче в государственную собственность), находящиеся в государственной собственности субъектов федерации в административное управление министерствам, ведомствам Российской Федерации. Очевидно, мысль была такова — сохранить элементы прежнего ведомственного подчинения предприятий (институт административного права), но уже на договорной основе и в условиях федеративного государства. Неудача заложена уже в посылках данного умозаключения, поскольку управление объектом собственности преследует цели экономические, а не административные, и даже попытка внедрения подобных административных договоров, непривычных для России, не смогла исправить общий тон и не была реализована.

9. Определен общий режим управления и распоряжения объектами федеральной собственности. В первоначальной редакции постановления эти права отданы напрямую комитетам по управлению имуществом. Постановлением Верховного Совета РФ от 21 июля 1993 г. № 5475-1 внесены изменения, согласно которым такие полномочия осуществляет Правительство РФ. Правительство РФ может делегировать министерствам и ведомствам следующие полномочия в отношении объектов федеральной собственности, в том числе и в отношении подведомственных им предприятий: заключение договоров с руководителями предприятий, организаций и учреждений, утверждение уставов предприятий, организаций и учреждений, заключение договоров аренды имущества и учредительных договоров, — в соответствии с законодательными актами РФ. Правительство РФ может делегировать свои полномочия органам исполнительной власти субъектов РФ в порядке, определенном Федеративным договором и законами Российской Федерации.

10. Предусмотрена возможность участия органов власти субъектов Российской Федерации в решении вопросов регулирования деятельности предприятий и объектов, находящихся в федеральной собственности; возможность участия территориальных органов управления в регулировании деятельности предприятий и объектов, находящихся в федеральной собственности, и центральных органов государственного управления — в регулировании деятельности предприятий и объектов, передаваемых в государственную собственность субъекта федерации.

Более детально процедура осуществления разграничения государственной собственности определялась распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. № 114-рп, которым было утверждено Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности (ныне оно утратило силу).

Специфики российскому разграничению государственной собственности добавил тот факт, что наряду с административной процедурой разграничения существовал договорной порядок — на основе внутригосударственного договора. Нормативным обоснованием заключения внутригосударственных договоров послужила ч. 3 ст. 11 Конституции РФ — «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Причем принципы заключения таких договоров были выработаны им вдогонку, когда все договоры были заключены и исполнены, в 1999 г., в недолго просуществовавшем Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

Техника договорного разграничения государственной собственности такова. Между органами государственной власти РФ и органами конкретного субъекта РФ заключается договор о разграничении предметов ведения и полномочий, в числе которых, как правило, обозначено и разграничение государственной собственности. На основании такого государственно-правового договора органы исполнительной власти РФ и ее субъекта заключают конкретное соглашение административно-правового характера о разграничении государственной собственности. Соглашения заключались в эпоху «парада суверенитетов» с наиболее проблемными и сильными субъектами РФ (Татарстан, Башкортостан, Свердловская область, Северная Осетия, Нижегородская область, Якутия, Краснодарский край и др.).

Именно в результате договорного разграничения государственной собственности появилась категория совместной собственности Российской Федерации и ее субъекта (общей собственности, собственности совместного ведения)³Еще Ульпиан называл общую собственность матерью раздоров, а в Дигестах Юстиниана говорилось: противно природе, чтобы, если я держу какую-либо вещь, и ты рассматривался бы как держащий ее (D. 41.2.3.5.). В то же время нельзя отрицать, что ряд объектов необходимо держать в общей собственности федерации и ее субъектов (или выработать механизм совместного управления ими). Особенно это касается природных ресурсов; во всяком случае вопрос следует четко регламентировать в законодательстве. Соответственно, в отношении таких объектов чрезвычайно важен вопрос о передаче полномочий по управлению ими.. Совместная форма собственности поименована также в Соглашении стран СНГ о взаимном признании прав и регулировании отношений собственности от 9 октября 1992 г. Сейчас можно сказать, что эта категория не прижилась в нашем законодательстве и постепенно исчезла даже из региональных законов. Действительно, режим общей собственности определен только гражданским законодательством (совместная собственность супругов, крестьянского (фермерского) хозяйства).

Хотя имеются любопытные нормативные акты, в которых прослеживается признание долевой собственности: распоряжение Правительства РФ от 31 октября 2006 г. № 1494-р о заключении концессионного соглашения в отношении автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр» в г. Санкт-Петербурге как объекта общей долевой собственности Российской Федерации и г. Санкт-Петербурга, распоряжение Мингосимущества РФ от 18 мая 1999 г. № 674-р «О создании комиссии по определению долей РФ и Владимирской области в имуществе, закрепленном за ГТРК «Владимир»».

Наконец, долевая собственность закреплена в Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» — имущество Российской Федерации в виде доли в праве собственности на имущество может быть отчуждено на основании решения Правительства Российской Федерации, в том числе посредством создания на базе имущества, составляющего общую долевую собственность, хозяйственного общества с возможной последующей продажей принадлежащих Российской Федерации акций (вкладов) другим участникам этого хозяйственного общества по рыночной цене.

Вопрос долевой собственности важен и при реорганизации предприятий. Так, специалисты считают, что слияние и присоединение унитарных предприятий возможны только в том случае, если имущество реорганизуемых организаций принадлежит одному собственнику, поскольку исключается общая долевая собственность Российской Федерации и (или) ее субъектов.

В ст. 13 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» назван такой способ приватизации государственного или муниципального имущества, как внесение этого имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ. В то же время в п. 7 ст. 43 этого закона назван в качестве исключения другой способ: создание на базе имущества, находящегося в общей долевой собственности Российской Федерации и иного субъекта права собственности, хозяйственного общества, в том числе общества с ограниченной ответственностью. Так, Н. Щербакова задастся вопросом: следует ли трактовать этот закон так, что участие публично-правовых образований в открытых акционерных обществах осуществляется по правилам приватизационного законодательства, а участие в иных организационно-правовых формах юридических лиц регулируется субсидиарно ГК РФ?

Так или иначе соглашения о разделе собственности не столько заполнили вакуум законодательного регулирования, сколько установили отличный от имеющегося порядок. В результате длительное время параллельно действовали два производства по разграничению государственной собственности:

1. административное производство по постановлению Верховного Совета РСФСР (доконституционное), представляющее собой нормативно закрепленный порядок первичного раздела собственности и дальнейшего движения объектов государственной собственности в пределах двух форм — государственной и муниципальной;
2. санкционированное Конституцией РФ договорное производство — на основании соглашений органов исполнительной власти Российской Федерации и се субъектов, представляющее собой упрощенный, «экстренный» вариант раздела собственности между федерацией и субъектом федерации посредством действий исполнительной власти.

Ситуация усугубляется еще и тем, что два производства по разграничению собственности действовали одновременно в отношении одного субъекта РФ. Так, разграничение государственной собственности с Башкортостаном произведено соглашением. Однако распоряжением Правительства РФ от 8 сентября 1998 г. № 1303-р из федеральной в государственную собственность Республики Башкортостан передано государственное предприятие «Стерлитамакский машиностроительный завод» Минэкономики России в порядке, предусмотренном постановлением Верховного Совета РСФСР.