Формы управления государственной собственностью

Рассмотрение государства как собственника затрагивает как минимум две проблемы. Первая — организационного свойства. Государство — это сложноустроенный субъект, который действует через государственные органы. Поэтому даже если государство признается собственником, в конкретные сделки вступают его органы, действуя в рамках своей компетенции. А это выходит далеко за рамки гражданско-правового представительства.

Вторая проблема — сущностная. Классический собственник осуществляет владение, пользование и распоряжение в своем интересе, а государство — в интересе публичном. Более того, основная форма деятельности государства — управление, а потому даже собственностью оно управляет. Таким образом, осуществление государством полномочий собственника (владения, пользования, распоряжения) происходит посредством управления.

Любопытно, что чем крупнее собственность, тем востребованнее этот публично-правовой механизм управления даже обычными собственниками (например, при доверительном управлении)¹См. подробнее: Талапина Э.В. Вопросы организации управления государственной собственностью//Журнал российского права. 2001. № 3. С. 64-73..

Организация управления государственной собственностью в широком смысле представляет собой сложную совокупность действий государства, как-то:

определение государственной политики в области государственной собственности;
образование институциональной основы управления (учреждение органов государственной власти и наделение их компетенцией), учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение государственной собственностью (необходимо определить виды субъектов, установить их правовой статус, осуществить регистрацию);
учет объектов государственной собственности (инвентаризация, классификация объектов, учет в реестрах объектов и сделок с ними);
распределение объектов государственной собственности между субъектами;
осуществление непосредственного управления (приватизация, разграничение государственной собственности, национализация, гражданско-право вые сделки, банкротство и пр.).

Соответственно в узкоправовом смысле управление государственной собственностью можно определить как осуществление уполномоченными государственными органами посредством механизма управления правомочий владения, пользования и распоряжения государственной собственностью.

Процесс управления государственной собственностью основывается на тесной взаимосвязи экономических и юридических отношений, однако он отнюдь не однообразен. Управление собственностью реально протекает в различных формах, отображающих особенности правового режима объекта управления и правового статуса, а также порядка действий субъекта управления.

Форма управления государственной собственностью — это совокупность юридических средств, приемов, режимов, способов и т.п., применяемых государством для целенаправленного воздействия на тот или иной объект (группу объектов) государственной собственности с целью его (их) эффективного использования.

Формы управления государственной собственностью можно классифицировать по объектам такого воздействия, но это не будет продуктивным (управление казной, земельными участками и пр.). В принципе, особенности некоторых объектов собственности предопределяют наличие особой формы управления ими. Дело в том, что управляющее воздействие может быть преобразующим, и тогда его смысл как раз в совершении определенного рода действий по отношению к разным объектам — это такие формы, как приватизация, национализация, банкротство государственных предприятий, задачей которых является смена состояний. Управляющее воздействие также может распространяться на определенную группу объектов с учетом специфики их правового режима — управление унитарными предприятиями, акциями, информационными ресурсами.

Таким образом, формы управления государственной собственностью можно разделить на:

преобразующие (трансформирующие) — приватизация, национализация, разграничение государственной собственности, гражданско-правовые сделки с государственным имуществом, а также сделки смешанного характера — государственные закупки, концессионные соглашения, создание, реорганизация и ликвидация государственных организаций (включая банкротство)

текущие (оперативные) — учет и регистрация объектов, управление государственными организациями, землей, акциями и т.д. Оговоримся, что это лишь основные формы.

В принципе все вопросы по управлению государственной собственностью должен содержать специальный федеральный закон. Об этом говорится и в ГК РФ, который ровно по этой причине весьма скуп в отношении государственной собственности. Но федерального закона нет уже много лет, что, однако, не мешает субъектам федерации принимать собственные законы по этому поводу (и регулировать использование своей собственности). Правда, их подходы чрезвычайно разнятся. Отсутствие федерального закона об управлении государственной собственностью сказывается на том, что субъекты Российской Федерации подходят к определению этого феномена различно.

Так, под управлением государственной собственностью понимается деятельность государственных органов (Хакасия, Ханты-Мансийский автономный округ, Омская область), участие субъектов РФ в гражданско-правовых отношениях (Волгоградская, Свердловская области. Красноярский край), осуществление правомочий владения, пользования и распоряжения в отношении объектов государственной собственности (Челябинская, Ярославская области, Мордовия). Иногда понятие управления государственной собственностью не употребляется вовсе (Пензенская, Ярославская области).

На уровне федерации единственным документом общего характера на нынешний день остается Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, утвержденная постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024. В ней дается следующая дефиниция: управление государственным сектором экономики — совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, государственной казны, а также имущественных прав РФ, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в бюджетный процесс).