Публичное право и экономика

Виды государственной поддержки


В широком смысле государственная поддержка может пониматься как специфический вид государственной деятельности по поддержанию надлежащего уровня развития того или иного субъекта, развитию определенного общественного института. Несмотря на явный недостаток правовых исследований в этой сфере, можно выделить разные отраслевые подходы к проблеме.

Представляет интерес предложение различать государственную поддержку «в чистом виде» (предоставление бюджетных средств) и сложные обязательства, когда методы государственной поддержки являются дополнительными к экономическим методам (договорным или налоговым обязательствам) в форме таможенных и налоговых льгот, скидок в льготных кредитах. Такое обязательство всегда можно разложить на два самостоятельных — основное экономическое обязательство (договор, налог) и дополнительное (льгота, скидка)1См.: Елисеев B.C. О природе обязательств государственной поддержки (на примере сельскохозяйственного законодательства) // Государство и право. 2008. № 10. С. 49.. При этом важно подчеркнуть, что вся сфера оказания государственной поддержки, создающая в той или иной мере возможности административного усмотрения, является коррупциогеннной.

В целом государственная поддержка может осуществляться в форме:

  • государственного финансирования;
  • предоставления льгот — налоговых, валютных, таможенных;
  • предоставления в пользование государственного имущества, в том числе на льготных условиях;
  • предоставления льгот при осуществлении страховых и кредитных операций;
  • оказания информационной, организационной, кадровой и иной помощи.

Иными словами, государственная поддержка объединяет разные меры — экономические, правовые, организационные. Классификацию форм государственной поддержки проводят по разным основаниям. Известно деление форм государственной поддержки на прямые и косвенные, причем текущая политика России говорит об отказе государства от прямой поддержки некоторых субъектов и о переходе на финансовые формы. Нефинансовая поддержка делится на инвестиционную (налоговые, арендные льготы), социальную (лекарства ветеранам, санатории), стимулирующую (долгосрочная аренда, страхование с долевым участием бюджета — аграрный сектор).

Адресатами государственной поддержки могут выступать регионы (Север, Калининград), отдельные категории лиц (дети, инвалиды), отдельные отрасли (виды) деятельности (транспортная система, система «Электронная Россия»), мероприятия и государственные институты (юстиция, исторические города). По кругу субъектов она может быть групповой (когда любой субъект, отвечающий критериям, вправе претендовать на поддержку) и индивидуальной. Можно выделить также:

  1. текущую поддержку (преимущественно бюджетные трансферты);
  2. оперативную поддержку (в связи с чрезвычайными ситуациями, стихийными бедствиями и пр.);
  3. тематическую поддержку (например, возмещение расходов на проведение переписи населения в 2002 г.).

Учитывая широкий спектр форм государственной поддержки, становится понятно, что экономические интересы государства намного шире финансовых. Однако именно финансовая поддержка становится ведущей формой в последнее время.

В бюджетном законодательстве используется понятие помощь и поддержка, в смысле межбюджетных трансфертов между разными уровнями бюджета, к которым относятся дотации, субсидии (долевое финансирование), субвенции. Используется также понятие бюджетного кредита, государственной или муниципальной гарантии. Но устойчивого перечня форм поддержки в Бюджетном кодексе нет. Так, из ст. 290 БК РФ выводится такая форма финансовой помощи, как предоставление отсрочек и рассрочек по уплате платежей в соответствующий бюджет. Также в соответствии с БК РФ образуется Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, региональный фонд финансовой поддержки поселений, региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Рассматривая государственную поддержку, в терминологическом плане необходимо упомянуть и такое понятие, как грант. Слово грант переводится с английского как «акт дарения», «официальное предоставление». Появились гранты сначала в благотворительной и научной сфере. Теперь понятие «грант» активно используется в нашем законодательстве, но неодинаково. Так, по Налоговому кодексу РФ гранты (безвозмездная помощь) — суммы, предоставленные для поддержки науки и образования, культуры и искусства в Российской Федерации международными, иностранными и (или) российскими организациями по перечням таких организаций, утверждаемым Правительством Российской Федерации. Эти суммы освобождаются от налогообложения.

Таким образом, Налоговый кодекс не рассматривает возможность существования государственных или муниципальных грантов. Такой же «классический» подход прослеживается и в Федеральном законе от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»: гранты — денежные и иные средства, передаваемые безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, в том числе иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, а также международными организациями, получившими право на предоставление грантов на территории Российской Федерации в установленном Правительством Российской Федерации порядке, на проведение конкретных научных исследований на условиях, предусмотренных грантодателями.

Бюджетный кодекс РФ в действующей редакции понятие «грант» не использует, однако в Федеральном законе от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» в Ведомственной структуре расходов имеется статья «Гранты в области науки, культуры, искусства и средств массовой информации». В Ведомственных структурах предыдущих лет использовалась статья «Субвенции на гранты в области науки, культуры, искусства и средств массовой информации» в соответствии с действовавшей в тот период редакцией Бюджетного кодекса. То есть согласно БК РФ гранты могут быть связаны с государственной деятельностью.

Более того, федеральные законы от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» распространяют понятие гранта на внутрифедеративные отношения (в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей могут предоставляться гранты субъектам РФ и муниципальным образованиям за счет средств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации соответственно). Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (ст. 17) напрямую устанавливает понятие «государственные гранты» — государственная поддержка может выражаться в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам.

При таких обстоятельствах необходимо определить, что такое государственный грант и каков его правовой режим. Существует точка зрения, что грант (в отличи с от субвенции и субсидии) — гражданско-правовое обязательство государства и некоммерческих организаций по поводу достижения его сторонами социально значимых благ2См.: Кумаритова А.А. Государственные и муниципальные гранты: возникновение, становление и перспективы развития в российском гражданском праве // Журнал российского права. 2008. № 7. С. 93.. При этом грант рассматривается как разновидность договора пожертвования и как институт гражданского законодательства.

Проблема гражданско-правового понимания обязательства затронута в литературе и в связи с поддержкой сельского хозяйства. В виде компромисса предлагается использовать термин «обязательство» в качестве межотраслевого, обозначающего модели экономических отношений различных отраслей права (договорное обязательство, налоговое обязательство и т.д.).

Интересен зарубежный подход к грантам, когда они становятся формой сотрудничества в предоставлении социальных услуг. В Великобритании актами о национальной службе здравоохранения и о муниципальном медицинском уходе (1990) в социальной сфере были четко разделены функции добровольческих организаций (поставщиков услуг) и государственных структур (покупателей услуг). К полномочиям государственных структур относится только покупка от имени своих клиентов (граждан, проживающих на территории того или иного муниципалитета) социальных услуг у этих организаций. Правовым основанием (с 1998 г.) являются специальные договоры, которые содержат принципы взаимодействия государственных органов и добровольческих организаций, устанавливают стандарты финансовой и бухгалтерской отчетности, а также предусматривают необходимость и пределы вмешательства государства во внутренние дела добровольческих организаций.

Помимо Бюджетного кодекса РФ на федеральном уровне действуют федеральные законы о государственной поддержке и государственном регулировании отдельных видов деятельности или отраслей (Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЭ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», Федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»).

В целом ряде законов предусматриваются конкретные формы государственной поддержки. Это федеральные законы «О развитии сельского хозяйства», от 8 января 1998 г. № 10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации», от 20 июня 1996 г. № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности», от 22 августа 1996 г. № 126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации»3СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4136 (с послед, изм.). В указанном законе к формам государственной поддержки отнесено принятие законов и иных нормативных правовых актов в области кинематографии..

Особо стоит отметить государственную поддержку малого предпринимательства. Вообще, развитие малого предпринимательства в России делят на этапы, каждый из которых отмечен определенной политикой государственной поддержки. Причем первый наблюдался еще в условиях бывшего СССР в конце 80-х гг. XX в. («золотой век» малого предпринимательства)4См.: Конкуренция и антимонопольное регулирование / под ред. А.Г. Цыганова. М., 1999. С. 219.. Нынешний этап регулируется Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», согласно которому поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства — деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и функционирование инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, направленные на реализацию мероприятий, предусмотренных федеральными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, региональными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства и муниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства.

Статья 14 Федерального закона устанавливает, что основными принципами поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства являются:

  1. заявительный порядок обращения субъектов малого и среднего предпринимательства за оказанием поддержки;
  2. доступность инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства для всех субъектов малого и среднего предпринимательства;
  3. равный доступ субъектов малого и среднего предпринимательства, соответствующих критериям, предусмотренным федеральными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, региональными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, муниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, к участию в соответствующих программах;
  4. оказание поддержки с соблюдением требований, установленных Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции»;
  5. открытость процедур оказания поддержки.

Поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства и организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, включает в себя финансовую, имущественную, информационную, консультационную поддержку таких субъектов и организаций, поддержку в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации их работников, поддержку в области инноваций и промышленного производства, ремесленничества, поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность, поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих сельскохозяйственную деятельность.

Финансовая поддержка оказывается путем предоставления субсидий, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий по обязательствам субъектов малого и среднего предпринимательства и организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

Имущественная поддержка — в виде передачи во владение и (или) в пользование государственного или муниципального имущества, в том числе земельных участков, зданий, строений, сооружений, нежилых помещений, оборудования, машин, механизмов, установок, транспортных средств, инвентаря, инструментов, на возмездной основе, безвозмездной основе или на льготных условиях. Указанное имущество должно использоваться по целевому назначению.

Информационная поддержка — в виде создания федеральных, региональных и муниципальных информационных систем и информационно- телекоммуникационных сетей и обеспечения их функционирования в целях поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

Оказание консультационной поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства органами государственной власти и органами местного самоуправления может осуществляться в виде:

  1. создания организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства и оказывающих консультационные услуги субъектам малого и среднего предпринимательства, и обеспечения деятельности таких организаций;
  2. компенсации затрат, произведенных и документально подтвержденных субъектами малого и среднего предпринимательства, на оплату консультационных услуг.

5 августа 2008 г. вступил в силу Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». До принятия данного закона действовало общее правило: приватизация имущества государственной и муниципальной собственности осуществляется исключительно путем продажи с публичных торгов. Указанным законом до 1 июля 2010 г. для субъектов малого и среднего предпринимательства установлен новый, льготный (преимущественный) режим приватизации арендуемых ими объектов недвижимости.

Принимаются также отдельные законы, связанные с ситуационной поддержкой (тематические) — например. Федеральный закон от 25 января 2002 г. № 8-ФЗ «О Всероссийской переписи населения». Во исполнение закона принято постановление Правительства РФ от 27 апреля 2002 г. № 274 «О порядке передачи бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам средств из федерального бюджета для финансирования на условиях возмещения расходов, связанных с реализацией мероприятий по проведению Всероссийской переписи населения 2002 года».

Процедура такова: органы исполнительной власти субъектов РФ с участием территориальных органов Госкомстата разрабатывают сметы расходов (с учетом утвержденных Правительством расчетных нормативов), которые представляются в Госкомстат РФ. Госкомстат передает сводные данные в Минфин. Средства, перечисляемые из федерального бюджета, зачисляются на счета бюджетов субъектов РФ, открытые в органах федерального казначейства, с отражением их в доходах в установленном порядке. Органы исполнительной власти субъектов РФ ежеквартально представляют в Минфин отчеты о поступлении и расходовании средств на реализацию мероприятий.

Формой государственной поддержки в широком смысле является и размещение государственных заказов (Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»).

Таким образом, законы — основная правовая форма регламентации государственной поддержки. Но наряду с ними существуют целевые программы, а также указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Последние часто использовались для государственной поддержки в 90-е гг. XX в. Отдельную форму государственной поддержки представляют целевые программы, которые могут быть разноуровневыми.

Субъекты РФ имеют собственное законодательство. В связи с этим необходимо отметить также постановление Правительства РФ от 11 октября 2001 г. № 717 «О Федеральной целевой программе «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002—2010 годы и до 2015 года»».

Isfic.Info 2006-2021