Нормативные основы предоставления государственных услуг в Российской Федерации
На сегодняшний день понятие «услуга» встречается в самых различных отраслях законодательства, но чаще всего — в гражданско-правовом смысле (как товар, работа или услуга). Исторически термин «государственная услуга» в советском законодательстве не употреблялся, хотя по содержанию предоставляемые гражданам услуги были не чем иным, как государственными услугами (медицинское обеспечение, образовательные услуги, библиотеки и музеи)1См.: Гражданин, закон и публичная власть. М., 2005. С. 145..
Как отмечалось выше, прочной нормативной основы для публичных (государственных) услуг пока не создано, и политика, и нормотворчество в этой сфере движутся мелкими шагами. Пожалуй, впервые упоминание о государственных услугах появилось в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг. (утверждена постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862), затем в Указе Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»».
Государственные услуги многократно упоминаются в Концепции административной реформы в РФ в 2006—2010 гг. (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р). В Концепции отмечается необходимость повышения качества и доступности государственных услуг, их стандартизации. При этом упоминаются «услуги общего экономического характера», предоставляемые органами исполнительной власти, а субъект предоставления государственных услуг косвенно определен как «государственная организация».
Программа социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.), утвержденная распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г., повторяется в терминологии вслед за Концепцией, добавляя еще государственные социальные услуги, а также говорит о внедрении «новых механизмов бюджетного финансирования с учетом специфики конкретных видов общественных услуг». Видимо, этот терминологический разнобой оказал влияние на научные дискуссии вокруг понятия услуг. Необходимо упомянуть и постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)».
Если говорить об официальной расшифровке понятия услуги, то это сделано в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Согласно указу оказание услуг является одной из функций органа власти (в данном случае речь идет о федеральных органах исполнительной власти). По первоначальной версии этого указа под функциями по оказанию государственных услуг понималось «осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц». Дефиниция поменялась уже через два месяца. Теперь под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.
Вообще, в официальном определении функция и услуга соединены — т.е. оказание государственных услуг есть отдельная функция государственного органа.
Всего таких функций теперь четыре вида:
под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;
под функциями по контролю и надзору понимаются:
- осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
- выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
- регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;
под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;
под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.
Ранее выделялись еще и правоприменительные функции.
Из нормативного определения мы выделили следующие черты оказания государственных услуг:
- это осуществление государственной функции;
- государственные услуги предоставляются в установленных федеральными законами областях (образование, здравоохранение и др.);
- стоимость услуг регулируется государством (безвозмездно или по государственным расценкам), т.е. они не подчинены законам рынка;
- субъекты оказания государственных услуг — органы государственной власти, подведомственные им государственные учреждения либо иные организации;
- субъекты получения (потребители) государственных услуг — граждане и организации2 См.: Талапина Э.В. Новые институты административного права // Государство и право. 2006. №5. С. 15..
В постановлении Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» раздел «Административные регламенты и стандарты государственных услуг» предусматривает, что федеральные органы исполнительной власти разрабатывают и утверждают в соответствии с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти перечни предоставляемых ими государственных услуг, а также обеспечивают их опубликование.
Предоставление государственных услуг осуществляется на основе стандартов государственных услуг, устанавливающих необходимый уровень их качества и доступности. До утверждения в установленном порядке стандарта государственной услуги ее предоставление осуществляется на основе требований, установленных законодательством Российской Федерации. Понятие государственных услуг используется параллельно и в постановлении Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти».
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» образованы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора — на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом — на федеральные агентства.
Однако частые изменения структуры федеральных органов исполнительной власти, возведение почти в ранг нормы исключений, не отвечающих продекларированному разделению функций (когда агентства могут осуществлять функции контроля, а службы — предоставлять государственные услуги), дают основания утверждать, что эта система еще далека от совершенства и будет, возможно, пересматриваться. Кроме того, в одном и том же Указе Президента оказание государственных услуг является атрибутивным признаком федерального агентства, но при этом оказание услуг может осуществляться «федеральными органами исполнительной власти», т.е. всеми тремя видами федеральных органов.
Представляется, что официальная дефиниция государственных услуг — это только верхушка айсберга, которого, плюс ко всему, пока нет. Слишком много вопросов требуют разрешения. Неясно, каким образом регулировать государственные услуги. Вероятно, положения отраслевых законов, устанавливающие области оказания государственных услуг, должны корреспондировать с положениями о государственных органах, эти услуги оказывающих. Нуждается в осмыслении факт оказания государственных услуг «подведомственными федеральными государственными учреждениями либо иными организациями». Какова природа и нормативная основа такого осуществления функции государственного органа невластным, а в ряде случаев даже негосударственным субъектом? Здесь нам видится две линии развития.
Первая линия — отношения государственных органов и государственных учреждений. Статус последних до сих пор недостаточно урегулирован, гражданско-правовая сторона ограничивается несколькими статьями Гражданского кодекса и Федерального закона «О некоммерческих организациях», отсылающими к закону о государственных учреждениях.
Собственно, сами государственные органы — это учреждения, но при оказании государственных услуг речь идет о подведомственных этим органам учреждениях — больницах, школах и т.д. Ведь именно в них граждане непосредственно реализуют свои конституционные права на получение медицинской помощи, образования. Очевидно, что этот факт должен налагать свой отпечаток на природу связи государства и государственного учреждения. Согласно гражданскому законодательству ответственность учреждения по своим обязательствам ограничивается находящимися в его распоряжении денежными средствами. Но при их недостаточности государство несет субсидиарную ответственность.
Вторая линия — оказание государственных услуг (функции органа государственной власти) иными субъектами, которые организационно и имущественно с государством никак не связаны (например, частные школы и больницы). Сущность оказываемых услуг одна. Но негосударственный статус организации (в форме коммерческого общества или некоммерческой организации) позволяет лете уйти от ответственности и контроля, переводя отношения с пользователями услуг в частно-правовую плоскость. По-видимому, идея административной реформы в том, чтобы уравнять перед гражданами (но не между собой) государственные и негосударственные субъекты оказания услуг. Разумеется, государство не может принять на себя субсидиарную ответственность и по обязательствам негосударственных организаций, оказывающих услуги. Но государственные гарантии, регулирование и контроль в этих сферах должны существовать, а это уже задача публично-правового регулирования.
Как видим, пока вопросов больше, чем ответов. А из ответов на эти вопросы и будет оформлен новый институт административного права — государственные услуги.
Постепенно государственные услуги проникают и в законодательные акты. Так, согласно Федеральному закону от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЭ «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»» корпорация создается и действует в целях проведения государственной политики, осуществления нормативно-правового регулирования, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в области использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, обеспечения ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, развития атомной науки, техники и профессионального образования, осуществления международного сотрудничества в этой области.
В соответствии со ст. 7.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» государственной компанией признается некоммерческая организация, не имеющая членства и созданная Российской Федерацией на основе имущественных взносов для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления, что и закреплено в Федеральном законе от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Бюджетный кодекс РФ содержит свой подход: государственные (муниципальные) услуги (работы) — услуги (работы), оказываемые (выполняемые) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами. Именно после данной редакции появилось понятие бюджетных услуг, активно подхваченное в законодательстве субъектов РФ.
| Закон
субъекта РФ |
Понятие
бюджетной услуги |
Другие
характеристики |
|---|---|---|
| Закон от 14 июня 2007 г. № 36-РЗ
«О республиканских стандартах качества предоставления бюджетных услуг в
Республике Алтай» |
Бюджетная услуга — услуга,
оказываемая государственными учреждениями Республики Алтай,
создаваемыми для осуществления полномочий органов государственной
власти Республики Алтай и финансируемыми за счет средств
республиканского бюджета Республики Алтай в целях удовлетворения
потребностей получателей бюджетных услуг в реализации их прав и
законных интересов |
Получатель бюджетной услуги —
физическое и (или) юридическое лицо, имеющее право на получение
бюджетной услуги; стандарт качества предоставления бюджетной услуги —
совокупность требований к деятельности государственных учреждений по
предоставлению ими бюджетной услуги в определенных объемах и
определенного качества |
| Закон от 29 июня 2006 г. №
1816-111 «О стандартах качества бюджетных услуг в Республике Бурятия» |
Бюджетная услуга — деятельность
органов исполнительной власти Республики Бурятия, государственных
учреждений и организаций иной организационно-правовой формы,
осуществляемая в рамках их компетенции и ответственности, финансируемая
за счет средств республиканского бюджета и направленная на
удовлетворение потребностей населения в реализации его законных прав и
интересов |
Стандарт качества услуги —
обязательные для исполнения правила, устанавливающие в интересах
получателя бюджетной услуги требования к оказанию услуги, включающие
характеристики процесса, формы, содержания и результата оказания данной
услуги; получатель (пользователь) услуги — гражданин Российской Федерации, иностранный гражданин, лицо без гражданства или организация, обратившиеся в орган, предоставляющий услугу, для реализации прав либо законных интересов или исполнения возложенных нормативными правовыми актами обязанностей |
| Закон Республики Мордовия от 26
июня 2006 г. № 39-3 «О республиканских стандартах качества
предоставления бюджетных услуг» |
Предоставление бюджетных услуг —
действия, направленные на удовлетворение общественных потребностей.
которые предпринимаются по поручению (заказу) органов государственной
власти Республики Мордовия и оплачиваются за счет средств
республиканского бюджета Республики Мордовия |
---- |
| Закон Чувашской Республики от 19
июля 2007 г. № 44 «0 республиканских стандартах качества предоставления
государственных услуг» |
Государственная услуга — услуга,
оказываемая физическим и юридическим лицам в соответствии с
государственным заданием бюджетными учреждениями Чувашской Республики,
иными юридическими лицами за счет средств республиканского бюджета
Чувашской Республики безвозмездно или по ценам (тарифам),
устанавливаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации |
Государственное задание —
документ, устанавливающий требования к объему, качеству, условиям,
порядку и результатам оказания бюджетных услуг |
| Закон Красноярского края от 10
июля 2007 г. № 2-392 «О стандартах качества оказания государственных
услуг» |
---- |
Основаниями для отказа в
оказании государственной услуги являются: отсутствие у лица,
обратившегося за государственной услугой, права на ее получение либо
полномочий действовать от имени другого лица; несоответствие документов
установленным требованиям (неполный перечень, неправильное заполнение); наличие в представленных документах сведений, не соответствующих действительности |
| Закон Амурской области от 2 мая
2007 г. № 326-03 «Об областных стандартах качества предоставления
бюджетных услуг» |
Бюджетные услуги физическим и
юридическим лицам — услуги, оказываемые за счет средств областного
бюджета полностью или частично физическим и юридическим лицам в
соответствии с государственным заданием исполнительным органом
государственной власти области, областными бюджетными учреждениями,
иными юридическими лицами |
Государственное задание —
документ, устанавливающий требования к объему, составу, качеству,
условиям, порядку и результатам оказания услуг |
| Закон Брянской области от 9 июня
2007 г. № 77-ФЗ «Об областных стандартах качества предоставления
бюджетных услуг» |
Бюджетные услуги — услуги,
оказываемые физическим и юридическим лицам в соответствии с
государственным заданием органами государственной власти, бюджетными
учреждениями, иными юридическими лицами безвозмездно или по ценам
(тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном органами
государственной власти. |
--- |
| Закон от 9 октября 2007 г. №
104-03 «О стандартизации качества государственных услуг Воронежской
области» |
государственная услуга
Воронежской области — услуга, оказываемая физическим и юридическим
лицам в соответствии с государственным заданием
органами государственной власти Воронежской области, бюджетными
учреждениями Воронежской области, иными юридическими лицами
безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке,
определенном органами государственной власти Воронежской области |
--- |
| Закон от 9 июля 2007 г. № 97-ФЗ
«О стандартах качества оказания государственных услуг в Ульяновской
области» |
Государственные услуги в
Ульяновской области — услуги, оказываемые физическим и юридическим
лицам в соответствии с государственным заданием органами
государственной власти Ульяновской области, бюджетными учреждениями
Ульяновской области, иными юридическими лицами безвозмездно или по
ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном органами
государственной власти Ульяновской области |
--- |
20 ноября 2009 г. Государственной Думой принят в первом чтении проект федерального закона «Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций»3Публичные слушания проекта федерального закона «Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций» (ЦСР, 27 октября 2009 г.) // Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 4. С. 74-93..