Российская правовая доктрина публичных услуг

В научном плане феномен публичных услуг в России объясняется явно недостаточно. Наука административного права придерживается консервативных подходов, определяя государственное управление через организующее воздействие на управляемых субъектов.

Одно из первых определений было дано Ю.А. Тихомировым: публичные услуги означают юридически и социально значимые действия в интересах общества, государства и граждан¹См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 200.. В свое время, когда в нормативных и программных документах нашей страны не было упоминаний о государственных услугах, мы выделили признаки публичных услуг в целях отличения их от публичных функций²См.: Талапина Э., Тихомиров Ю. Публичные функции в экономике // Право и экономика. 2002. №6.С. 4-5..

Публичные услуги:

обеспечивают деятельность общезначимой направленности;
предполагают потенциально неограниченный круг субъектов, пользующихся услугой;
осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом (на основе контракта, акта органа власти, делегирования);
основываются как на публичной, так и на частной собственности.

Соответственно публичная услуга — это та же публичная функция, которая может осуществляться негосударственным субъектом. Теоретически существуют два пути «свободного обращения» публичных услуг: полуадминистративное делегирование («полу» — потому что негосударственные организации не входят в государственную систему и не имеют публичной правоспособности) и контракт.

Категория государственных услуг проистекает из государственных функций. Мы исходим из того, что все основные направления деятельности государства — это его функции. Государственные функции относятся к публичным функциям, продиктованным публичными интересами. В то же время публичные функции выполняет не только государство, негосударственные субъекты тоже могут быть связаны публичным интересом. В этом плане важно провести различие между государственной функцией и государственной услугой как разновидностью этой функции.

Недостаток научной литературы по вопросам публичных услуг не позволяет говорить о сложившейся доктрине, особенно учитывая склонность ученых-юристов к комментированию нормативных актов. Поэтому доктрина часто следует за законодательством, а не наоборот.

Тем не менее опубликовано некоторое количество работ (но не монографических), что дает возможность выделить основные дискуссионные вопросы.

Во-первых, это объяснение самого феномена публичных услуг, а также обоснование разницы между публичными и государственными услугами, на основе очевидного для российского законодательства игнорирования понятия «публичности».

К признакам публичной услуги относят:

индивидуальный, адресный характер;
заявительный характер предоставления услуги;
недискриминационный характер (при наличии оснований — любому обратившемуся);
предоставление услуги безвозмездно или по регулируемым государством ценам³См.: Кирсанов С.А., Ошурков А.Т., Сергиенко A.M. Муниципальные услуги: некоторые аспекты правового регулирования и способы предоставления // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М., 2007. С. 106-107..

Сюда же следует отнести и поднятую проблему вовлеченности местного уровня власти в процесс оказания публичных услуг⁴См.: Щепачев В.А. Участие местного самоуправления в оказании публичных услуг населению: некоторые проблемы // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 3., и вопросы социальных и бюджетных услуг⁵См.: Карпова Н.И. Актуальные вопросы перевода бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму автономных учреждений // Российская юстиция. 2009. № 2..

К признакам социальных услуг относят следующие:

услуги оказываются гражданам в рамках государственной социальной политики и реализации социальных целевых программ;
адресная субъектная направленность (социальные услуги получают тс слои населения и отдельные граждане, которые нуждаются в оказании помощи);
перечень таких услуг закрыт и нормативно регламентирован;
финансирование затрат, связанных с оказанием социальных услуг, осуществляется в основном за счет бюджетных средств и внебюджетных фондов;
субъекты, оказывающие услуги, — в основном государственные и муниципальные учреждения.

Ученые отмечают, что понятие услуги — способ удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц — не является новым для нашего законодательства. В Конституции РФ понятие «услуга» определяется как вид материальной деятельности (ст. 8, 74), в ГК РФ — как объект гражданских прав (ст. 128, 129), в Бюджетном кодексе — как минимальные государственные социальные стандарты (ст. 6, 65), в федеральных законах о социальном обслуживании — как действия по оказания помощи клиенту социальной службы. В условиях бессистемного подхода к услугам органы власти самостоятельно принимают решения о составе услуг и решают вопросы их платности⁵См.: Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф.. Тихомиров Ю.А. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006. № 2. С. 10..

Во-вторых, дискуссия о субъектах оказания публичных услуг, выводящая и на теоретическое осмысление «юридических лиц публичного права», и на обозначение границы публичного и частного. Высказываемая административистами позиция о том, что государственные органы могут выступать только как организаторы предоставления государственных услуг⁶См. Докучаева И.М. Понятие «публичные услуги» и некоторые проблемы их правового регулирования // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М., 2007. С. 103., явно уводит оказание услуг в сферу гражданского права, что противоречит их натуре.

В-третьих, проблема коммерциализации публичных услуг. Все публичные услуги не могут быть оказаны безвозмездно, что неизбежно ставит вопрос об их стоимости, порядке оплаты и контроле за этой деятельностью. Ставится вопрос — не будет ли двойной оплаты за оказываемые услуги, ведь расходы на деятельность государственных органов уже профинансированы за счет налогов.

В-четвертых, стандартизация государственных услуг⁷См.: Нестеров А.В. Некоторые аспекты проекта Федерального закона «О стандартах государственных услуг» // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 4.. Здесь следует напомнить, что изначально предполагалось принятие федерального закона о стандартах государственных услуг, проект которого активно обсуждался. Вообще, вопросами стандартов занимаются не столько исследователи, сколько эксперты-разработчики.

В-пятых, направление электронизации публичных услуг⁸См.: Гриценко АВ. Электронные административные регламенты // Состояние и механизмы модернизации российского государственного управления. М., 2004. С. 128-143.. В условиях электронного государства мало говорить просто об оказании публичных услуг, многие из них могут и должны быть переведены в электронный формат.

В-шестых, работы, посвященные исследованию концепции сервисного государства и публичных услуг за рубежом.

Что касается практики высших судов, то только Конституционный Суд РФ частично затронул проблематику публичных услуг, не дав их однозначного понимания. Так, в Определении КС РФ от 14 января 2003 г. № 20-о «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Ивановской области о проверке конституционности отдельных положений статей 9, 10 и 15 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимо имущество и сделок с ним» и Примерного положения об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» учреждения юстиции рассмотрены как «государственные органы в сфере исполнительной власти субъекта Российской Федерации, оказывающие по поручению государства специализированные административные услуги, т.е. осуществляющие публичные функции, при том что такие услуги предоставляются ими на коммерческой основе, за плату; они финансируются за счет внесения платы за государственную регистрацию и предоставление информации о зарегистрированных правах в порядке, определяемом субъектами Российской Федерации, а также за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств иных не запрещенных законом источников». Здесь, по сути, услуги отождествляются с функциями.

Постановление КС РФ от 18 июля 2008 г. № 10-п «По делу о проверке конституционности положений абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» в связи с жалобой гражданина В.В. Михайлова»⁹ СЗ РФ. 2008. №31. Ст. 3763. Речь идет о статьях утратившего ныне силу закона, которыми допускалось возмещение за счет частных лиц расходов органов государственного контроля (надзора) на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований. продолжает эту традицию. Государственный контроль как одна из функций государственной власти, имеющих императивный характер, должен финансироваться за счет публичных средств через государственно-бюджетный механизм. Исключение могут составлять лишь случаи, когда государственный контроль проводится по инициативе подконтрольного субъекта либо в связи с необходимостью принудительного исполнения подконтрольным субъектом возложенной на него законом обязанности по самостоятельному контролю за соответствием его товаров (работ, услуг) установленным требованиям. В таких случаях государственный контроль представляет собой своеобразную публичную услугу, оказание которой соответствующим государственным органом предполагает в той или иной форме возмещение подконтрольным субъектом произведенных этим органом затрат.

Таким образом, государственный контроль в сфере экономической деятельности, в том числе контроль за соответствием реализуемой индивидуальными предпринимателями продукции обязательным требованиям, должен, по общему правилу, обеспечиваться бюджетными средствами, формируемыми за счет налогов и сборов либо доходов, получаемых посредством оказания публичных услуг подконтрольным лицам.

В этом постановлении можно усмотреть намек на платность публичной услуги (в отличие от функции).