Публичное право и экономика

Импорт концепции «сервисного государства»


Вопрос о государственных услугах для России достаточно новый, наша теория государственных услуг еще крайне слаба. Причина этого глубинна и связана с пониманием самого государства. В Европе деятельность государства сводится к оказанию публичных услуг.

Так, традиционная французская доктрина признает возникновение государства из общественного договора. Оно легитимно осуществляет свою деятельность через публичные службы, выражающие всеобщий интерес (оказывает публичные услуги). То есть государство — поставщик государственных услуг. Причем в крайнем варианте этой теории услугами называют все, что исходит от государства — судопроизводство, коммунальное обслуживание, образование. Какие-то из них платные, другие бесплатные, а третьи существуют «на государственных дотациях». Самое широкое определение публичных услуг (служб), даваемое во французской юридической науке, это их понимание в качестве деятельности во имя всеобщего интереса, осуществляемой или обеспечиваемой публичным лицом и регулируемой (по меньшей мере частично) нормами публичного права.

Сходна с французской и немецкая теория. В немецкой правовой литературе понятие «публичные услуги» традиционно используется в связи с осуществлением так называемого позитивного государственного управления, т.е. управления по предоставлению публичных услуг. Целью данного управления является обеспечение гарантированных условий жизни, а также их улучшение1См.: Килина А.Ф. Понятие публичных услуг в российском и немецком праве // Информационные проблемы в сфере административной реформы. М., 2005. С. 107.. Эти услуги предоставляются прежде всего в социальной сфере. Большая часть управления по предоставлению услуг законодательно регламентирована. В отличие от субъекта принудительного управления, субъект позитивного публичного управления вправе выбирать организационную форму — публично-правовую или частно-правовую.

В Германии начиная с 30-х гг. XX в. особую популярность получила идея об обслуживающем характере управления — Эрнст Форстхофф рассматривал администрацию в качестве субъекта, оказывающего услуги2 См.: Гриценко Е.В. Организация предоставления публичных услуг как способ решения вопросов местного значения: российский и европейский опыт // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М., 2007. С. 155.. Речь шла прежде всего об услугах муниципального (коммунального) уровня — энерго-, газо- и водоснабжении, транспорте, связи — которые предоставляются в рамках реализации муниципальных задач.

В другой правовой системе — англосаксонской — понятие услуг также употребляется, но имеет иную основу. Как отмечено в литературе, понятие услуги стало применяться по отношению к деятельности органов власти в США в связи с распространением на них обобщенного понятия предприятия (enterprise). Этот прием потребовал от правительства работы не на себя, а в первую очередь на внешних пользователей, с ясно определенными полезными результатами, которые и стали называться «услугой» в достаточно обобщенном понимании; он также позволил применять к органам власти критерии результативности3См.: Электронное правительство: рекомендации по внедрению в Российской Федерации. С. 19..

Заметим, что по классической французской доктрине публичные органы власти должны быть результативными и работать на граждан в силу именно своего публичного происхождения, вне зависимости от использования частных методов деятельности.

Европейская практика пошла по пути признания универсальных услуг (с 1992 г.) — это англосаксонское понятие, которое определяется как «минимальная услуга, установленного качества, предоставляемая любому пользователю за доступную цену»4Публичные услуги и право / под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2007. С. 386.. Соответственно в Евросоюзе определен Перечень базовых публичных услуг. В ряде европейских государств приняты хартии о предоставлении публичных услуг.

Теории, объясняющие оказание публичных услуг, часто объединяются под концепцией «сервисного государства». Эта концепция распространилась в России вместе с проведением административной реформы в начале 2000-х гг., когда услуги применительно к функционированию государства сначала появились в актах программного характера, а затем и в нормативных правовых актах.

Isfic.Info 2006-2021