Публичное право и экономика

¦ Общая теория права (библиотека) ¦ ¦ Публичное право и экономика (Главная) ¦ ¦ Карта раздела ¦

Государственный контроль и надзор


В обыденной речи понятия «контроль» и «надзор» употребляются как синонимы, тогда как в доктрине они различаются (дискуссия по их разграничению началась еще в советские годы1См. подробнее: Андреева Ю.А. К вопросу о соотношении понятий «контроль» и «надзор» //Административное право и процесс. 2009. № 2.). В учебниках по административному праву раздел, посвященный административному надзору, включает в себя и понятие контроля2См.: Административное право / под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. С. 407; Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2009. С. 525.. В целом административисты сходятся в том, что надзор представляет собой специфический вид контроля, поскольку в порядке контроля проверяется законность и целесообразность действий, а в порядке надзора — только законность.

В нормативных актах мы не только не найдем четкого различения контроля и надзора, но и столкнемся с еще большим смешением действий органов власти. Так, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под функциями по контролю и надзору понимаются:

  • осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
  • выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
  • регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Осуществление этой функции возложено на федеральные службы, хотя в отдельных случаях она может осуществляться федеральными министерствами и агентствами. В то же время в Концепции административной реформы в РФ в 2006-2010 гг. отмечено, что действующие в настоящее время методы государственного контроля и надзора в неполной мере соответствуют задачам обеспечения безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации и обременительны для бизнеса.

Система требований избыточна, не прозрачна и противоречива — контрольные полномочия (исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации) соединены с надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление деятельности). Необходимо разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов, это позволит надзор сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке.

В литературе предпринята попытка систематизировать виды специализированного (отраслевого) государственного надзора3См.: Мартынов А.В. Виды государственного надзора в современной России: система и правовое установление // Законы России. Опыт. Анализ. Практика. 2009. №9. С. 39-44..

Это:

  1. промышленный надзор (Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»);
  2. строительный надзор (Градостроительный кодекс РФ);
  3. банковский надзор (Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности»);
  4. санитарно-эпидемиологический надзор (Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»);
  5. страховой надзор (Закон РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации»);
  6. государственный надзор в области обеспечения безопасности дорожного движения (Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»);
  7. государственный ветеринарный надзор (Закон РФ от 14 мая 1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии»);
  8. государственный пожарный надзор (Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»);
  9. государственный энергетический надзор (Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-Ф3 «Об электроэнергетике», Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»);
  10. государственный атомный надзор (Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», Федеральный закон от 9 января 1996 г. № З-ФЗ «О радиационной безопасности населения»);
  11. государственный фитосанитарный надзор (Федеральный закон от 5 декабря 1998 г. № 183-Ф3 «О государственном надзоре и контроле за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки». Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами». Закон РФ от 14 мая 1993 г. № 4973-1 «О зерне», Федеральный закон от 15 июля 2000 г. № 99-ФЗ «О карантине растений»);
  12. государственный надзор в сфере природопользования (Водный, Лесной кодексы РФ, Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе». Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 3З-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»);
  13. государственный надзор в сфере образования (Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»);
  14. государственный метрологический надзор (Федеральный закон от 26 июня 2008 г. № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений». Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. No 209-ФЗ «О геодезии и картографии»);
  15. государственный надзор за обеспечением экологической безопасности (Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире». Кодекс внутреннего водного транспорта РФ, Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»);
  16. государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (Федеральный закон от декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»);
  17. государственный надзор за обеспечением авиационной безопасности (Воздушный кодекс РФ, Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности»);
  18. государственный надзор в области охраны здоровья граждан (Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от июля 1993 г.);
  19. государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»);
  20. государственный финансово-бюджетный надзор (Бюджетный кодекс РФ);
  21. государственный надзор в области связи (Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи»).

В ряде законодательных актов говорится о надзоре (контроле) или просто контроле — государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов (Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»4Это направление в последнее время активно развивается на практике. В литературе тоже появляются обоснования этого вида государственной деятельности. См., напр.: Панова А.С. Особенности технического регулирования как правовой формы государственного регулирования предпринимательства // Законодательство и экономика. 2009. № 12. С. 24-32.), государственный земельный контроль (Земельный кодекс РФ). Существует много других нормативных правил, выполнение которых контролируется государством — налоговые, валютные. Очевидно, что большая часть надзорных мероприятий проводится в отношении экономических субъектов.

Таким образом, государство сначала устанавливает публичные правила ведения деятельности экономических субъектов, а затем контролирует их соблюдение. За нарушение установленных для организаций правил в той или иной сфере они могут быть привлечены к административной, а иногда и уголовной ответственности.

Кроме того, каждая организация должна вести бухгалтерский учет и представлять в определенные сроки бухгалтерскую отчетность. Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» имеет целью обеспечение единообразного ведения учета имущества, обязательств и хозяйственных операций, осуществляемых организациями; составление и представление сопоставимой и достоверной информации об имущественном положении организаций и их доходах и расходах, необходимой пользователям бухгалтерской отчетности. Именно поэтому закон распространяется на все организации, находящиеся на территории Российской Федерации, а также на филиалы и представительства иностранных организаций, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.

Бухгалтерский учет представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций. Объектами бухгалтерского учета являются имущество организаций, их обязательства и хозяйственные операции, осуществляемые организациями в процессе их деятельности. Определено, что общее методологическое руководство бухгалтерским учетом в Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации. Конкретные планы счетов, стандарты бухгалтерского учета разрабатывают и утверждают в пределах своей компетенции органы государственной власти.

Все организации представляют годовую бухгалтерскую отчетность учредителям, участникам организации или собственникам ее имущества, а также территориальным органам государственной статистики по месту их регистрации, бюджетные организации — вышестоящему органу, государственные и муниципальные унитарные предприятия — органам, уполномоченным управлять государственным имуществом. Императивность данного требования подкреплена мерами административной ответственности (в ст. 15.11 КоАП РФ предусмотрены административные наказания за грубое нарушение правил ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности).

Isfic.Info 2006-2023